Prostorski razvoj Slovenije
| Avtor: Jože Volfand |
Na vprašanje, katere razvojne politike bi morale prednostno upoštevati usmeritve prostorske strategije Slovenije do leta 2050, Lenka Kavčič, državna sekretarka na Ministrstvu za naravne vire in prostor, odgovarja: »Za uresničevanje koncepta prostorskega razvoja Slovenije, kot ga opredeljuje strategija, so pomembne vse javne politike. Pomemben je družbeni dogovor, na kakšen način bomo kot država in kot družba svoje potrebe in interese uresničevali v prostoru – in sicer v konkretnem prostoru tako na urbanih območjih kot na podeželju. Kot aktualno bi izpostavila usklajenost s prometno politiko in modelom trajnostne mobilnosti, ki sta ključna za razvoj policentričnega urbanega prostora, zagotavljanje povezanosti različnih delov Slovenije, vpetosti v mednarodni prostor, … Z načrtovanja mobilnosti moramo preiti na načrtovanje dostopnosti, pravi. In doda: »Da ne smemo spregledati izzivov uvajanja zelene energije iz OVE, ki bodo pustili močan odtis tudi v podobi našega prostora in krajine.«
Če bi opredelili nekaj bistvenih poudarkov dosedanjih nezaželenih trendov v prostoru Slovenije, kaj bi postavili na prva tri mesta in kaj je glavni vzrok za te trende?
Prostorsko-razvojni trendi Slovenije v zadnjih desetletjih pomenijo odmik od načrtovanega, učinkovitega, racionalnega in kakovostnega prostorskega razvoja. Trendi močno spreminjajo prostorsko identiteto in siromašijo njene ključne elemente. Zaradi relativne ohranjenosti kakovosti sestavin okolja ter delov naravnih in kulturnih vrednot, bližine evropskih gospodarskih in kulturnih središč ter infrastrukturne povezanosti z evropskimi prometnimi omrežji, slovenski prostor svojim prebivalcem še vedno omogoča relativno visoko kakovost življenja.
Za dolgo, do leta 2050?
Da bi tako ostalo tudi v prihodnje, razvoja ne moremo načrtovati in izvajati brez premislekov o dolgoročnih prostorskih potencialih. Strategija odgovarja na družbene, gospodarske in okoljske izzive v državi ter v evropskem in svetovnem okviru. Zahtevo po doseganju konkurenčnosti strategija postavlja v odnos do racionalne rabe virov. Na primer, zasleduje se princip večje večfunkcionalnosti in prostorske optimizacije, prednost se daje prenovi in ponovni uporabi že obstoječih lokacij pred novogradnjo in ti. »green field« posegi v prostor.
Prostor se neprestano spreminja.
Seveda, zaradi naravnih procesov, družbenih in gospodarskih razlogov ter potreb, ki se odražajo z antropogenimi posegi. Prostorski razvoj je spreminjanje prostora zaradi človekovega delovanja in je rezultat izvajanja različnih javnih politik. Poleg prostorske politike so to še druge krovne in področne politike, na primer prometna, kmetijska. Vplivi javnih politik na prostorski razvoj so neposredni, na primer gradnja prometne infrastrukture, ter posredni, na primer ukrepi davčne politike. So tudi namerni, na primer omejevanje širitve urbanizacije na ogrožena območja, ali nenamerni, na primer suburbanizacija v koridorju avtoceste. Njihovi učinki na prostorski razvoj in cilje prostorske politike se niso sistematično spremljali niti presojali.
Drugo leto bo dvajset let od prve strategije prostorskega razvoja Slovenije. Nezaželene spremembe?
Med ključnimi, nezaželenimi trendi sta suburbanizacija in periurbanizacija, širjenje obmestnih območij, razpršena gradnja zunaj strnjenih naselij ter razvrednotenje kulturne krajine, naselbinske dediščine in vizualne podobe prostora. K vidni preobrazbi slovenskega prostora prispevata tudi proces zaraščanja kmetijskih zemljišč, ki prevladuje na odmaknjenih gorskih in obmejnih območjih, ter gradnja prometne, energetske in gospodarske infrastrukture. Vzrok v največji meri tiči v neusklajenosti ukrepov prostorske in drugih politik. Posledice so vidne predvsem na funkcionalnih območjih večjih mest. Še posebej ob avtocestnem omrežju in na območjih, ki so z večjimi zaposlitvenimi središči dobro povezana s cestno infrastrukturo. Privlačnost naselij na teh območjih povečujejo ugodnejše cene zemljišč in nepremičnin, visoko število osebnih vozil na prebivalca ter dobro razvejana cestna infrastruktura.
Pri neenakomerni poselitvi Slovenije navajate, da je naša država po stopnji urbanizacije najmanj urbanizirana država EU. V Sloveniji je stopnja urbanizacije 50-odstotna, v EU 72,5-odstotna. Ali to pomeni napoved intenzivne urbanizacije Slovenije, je stopnja urbanizacije plus ali minus z vidika razvoja prostora države?
Stopnja urbanizacije pove, koliko prebivalstva živi v urbanih naseljih z večjo gostoto poselitve v določenem časovnem preseku, npr. leta 2020. 50 % urbanizacija pomeni, da v Sloveniji polovico prebivalstva živi v naseljih z večjo gostoto, ostalih 50 % pa v manjših naseljih s srednjo ali nizko gostoto. V Sloveniji je leta 2020 32 % prebivalstva živelo v naseljih z do 500 prebivalcev, 20 % pa v naseljih med 501 do 1999 prebivalstva. Gre za skupaj nekaj več kot 5.900 od skupaj 6.035 naselij. Stopnja urbanizacije kaže na veliko razpršenost poselitve oz. naselij, kar je z vidika urejanja prostora, predvsem urejanja trajnostne mobilnosti in dostopnosti do storitev, izjemno zahtevno.
Dejali ste, da se prostorska identiteta Slovenije spreminja. V strategiji je zapisano, da pogosto v smeri siromašenja naselbinske in krajinske prepoznavnosti. V dokumentu so regije in lokalne skupnosti pogosto omenjene. Hkrati pa vemo, da so občine z veliko zamudo sprejemale občinske prostorske načrte kljub zakonsko določenemu roku. Manjše občine niso strokovno usposobljene za pripravo takšnih dokumentov. Kako torej v prihodnje izboljšati naselbinsko in krajinsko prepoznavnost? S katerimi ukrepi, kako bodo občine uvajale usmeritve strategije v njihove razvojne načrte?
Prepoznavnost prostora opredeljujemo kot značilnost prostora, odnos med grajeno, oblikovano strukturo in naravno krajino. Pomembna je z dveh vidikov. Na eni strani omogoča identifikacijo prebivalstva z nacionalnim prostorom, po drugi strani pa prispeva h kakovosti življenja prebivalstva na lokalni ravni. Raznolikost Slovenije in zgodovinski razvoj so ustvarile številne značilnosti, ki so pomembne za prostorsko identiteto. Bistveno je, da se te prepoznajo že v okviru priprave planskih aktov, saj jih lahko s skrbnim načrtovanjem prostorskega razvoja, namenske rabe in usmeritvami za izvajanje ustrezno ohranjamo.
Strategija navaja usmeritve za ohranjanje in izboljšanje prepoznavnosti naselij in krajine. Predviden pa je tudi akcijski program v katerem se bodo opredelila prepoznavna območja naselij in krajine na državni ravni. Lokalne skupnosti lahko pripravijo tudi odloke o urejenosti naselij in krajine, v katerih izpostavijo krajevne značilnosti, ki jih želijo ohraniti. To je zakonski instrument, ki je bil razvit v sodelovanju s Skupnostjo občin Slovenije.
Zanimiv je podatek, da je bilo slovensko gospodinjstvo v letu 2021 z deležem stroškov mobilnosti finančno nadpovprečno obremenjeno. Delež teh izdatkov je znašal 16,9 %, kar je največ v EU. Zakaj? Kaj bi morali prednostno spremeniti, saj vsi strateški dokumenti ponavljajo trditve, da je vlaganj v železniško infrastrukturo premalo in da je javi potniški promet po deležu potnikov v javnem prometu na repu EU?
Visok delež izdatkov za mobilnost je posledica več dejavnikov. Velik delež prebivalcev se dnevno vozi na delo, v šolo, po opravkih tudi na daljše razdalje. Marsikje, predvsem na podeželskih in primestnih območjih ni alternativnih možnosti za uporabo javnega potniškega prometa. Ker prebivalci nimajo druge možnosti, je odvisnost od osebnih avtomobilov visoka.
Razlogi gotovo ležijo tudi na področju prometnega in prostorskega načrtovanja. Veliko prednost smo desetletja dajali uporabi osebnega avtomobila. Takšna praksa je usmerjena v prilagajanje infrastrukture čedalje večjemu obsegu prometa. Zato spodbuja gradnjo in širitve prometne infrastrukture. Tudi dostopnost do lokacij oskrbe in delovnih mest se je obravnavala prednostno s stališča motornega prometa. Posledica tega pristopa je, da so mnoge lokacije npr. nakupovalnih središč slabo dostopne z ostalimi prometnimi načini, kot so hoja, kolesarjenje in javni potniški promet.
Kakšne so lahko rešitve?
Tega problema se zavedamo. Ministrstvo na tem področju aktivno ukrepa. Pripravljena so priporočila načrtovalcem za uveljavitev novih praks in pristopov za izboljšanje prostorskih odločitev. Tudi smernice za povezovanje prometnega in prostorskega načrtovanja. Z načrtovanja mobilnosti moramo preiti na načrtovanje dostopnosti, ki se osredotoča predvsem na cilje potovanj. Namesto na potovalna sredstva se naj osredotoča na uporabnike prometnega sistema – na potnike. Takšno načrtovanje ustvari številne koristi predvsem s krajšanjem poti, širitvijo nabora potovalnih načinov ter zmanjšanja potreb po vožnji z avtomobilom. Pri prenovi naselij dajemo večjo težo zagotavljanju oskrbe in storitev za prebivalce znotraj stanovanjskih območij. Zagotovo je nujno potrebno spodbujanje trajnostne mobilnosti ter večja in stalna vlaganja v javni promet. Dolgoročno mora železnica postati hrbtenica sistema mobilnosti. Korak v pravo smer je uvajanje enotne vozovnice za JPP ter njena cenovna dostopnost, kar bo gotovo olajšalo finančno breme marsikateremu gospodinjstvu.
Zelena infrastruktura naj bi imela v prostorskem razvoju strateško vlogo – katera zelena infrastruktura je mišljena?
Zelena infrastruktura je strateško zasnovano in upravljano omrežje naravnih in polnaravnih območij ter povezav med njimi. V prostorskih aktih se jo načrtuje s prostorskima instrumentoma »zeleni sistem regije« in »zeleni sistem naselja«. Je ključna podpora zdravega okolja, odpornega prostora in kakovosti življenja. Samo deloma jo vzpostavljamo na novo, npr. v naseljih, sicer pa so njeni elementi obstoječe strukture, ki jih v planskem procesu opredelimo kot zeleno infrastrukturo/zeleni sistem.
Strategija indikativno opredeljuje, da zelena infrastruktura na državni ravni obsega obsežne gozdne komplekse, gorske masive Alp in Dinaridov, zavarovana območja, vode prvega reda in z njimi povezane ojezeritve, razlivna območja, morje in naravno ohranjeno obalo. V naseljih so elementi zelenega sistema/zelene infrastrukture javne zelene površine, kot so parki, otroška igrišča in druga odprta športna igrišča, drevoredi, površine za urbano vrtnarjenje, zelene strehe in fasade, vodni in obvodni prostor, mestni in primestni gozdovi.
V poglavju o ravnanju z odpadki v Strategiji piše, da se na državni ravni zagotavlja sežig nereciklabilnih ostankov obdelave komunalnih odpadkov. Bo ta opredelitev spodbudila gradnjo centrov za termično obdelavo odpadkov?
Strategija opredeljuje prostorske usmeritve glede sežiga nereciklabilnih ostankov komunalnih odpadkov, ki niso primerni za kompostiranje, oziroma glede njihove energijske uporabe. Termična obdelava komunalnih odpadkov se izvaja v eni napravi, strategija navaja možnost za največ štiri. Podrobneje to področje ureja Program ravnanja z odpadki in program preprečevanja odpadkov Republike Slovenije 2022. Sežiganje komunalnih odpadkov je v skladu z Zakonom o varstvu okolja obvezna državna gospodarska javna služba varstva okolja, ki tudi skrbi za vzpostavitev potrebne infrastrukture za ta namen.
Zeleni sistem regije se načrtuje v okviru regionalnega prostorskega plana. Kdo bo nosilec regionalnih prostorskih planov?
Zakon o urejanju prostora, že tisti, sprejet v letu 2017, uvaja regionalne prostorske plane, v okviru katerih se bodo država in lokalne skupnosti dogovorile in uskladile o prostorskem razvoju posamezne razvojne regije ter določile bistvene razvojne priložnosti. V kontekstu priprave regionalnih prostorskih planov ne govorimo o nosilcu, pač pa o pripravljavcu.
Zakon določa, da je pripravljavec regionalnega prostorskega plana pravna oseba v večinski javni lasti, ki jo za celotno območje vsake razvojne regije izberejo občine v regiji. Glavne naloge so vodenje postopka priprave regionalnega prostorskega plana ter skrb za usklajevanje interesov med državo in občinami v območju razvojne regije. Pripravljavec si mora prizadevati za sodelovanje vseh relevantnih udeležencev pri urejanju prostora. Poskrbeti mora za zgodnje in učinkovito obveščanje in sodelovanje javnosti. Za izdelavo regionalnega prostorskega plana, posameznih sestavin regionalnega prostorskega plana ali njegovih strokovnih podlag pripravljavec zagotovi sodelovanje interdisciplinarne skupine strokovnjakov.
Brez vloge države?
Ne glede na povedano, ker gre za prvo generacijo regionalnih prostorskih planov, nad pripravo bedi in vsebinsko ter organizacijsko sodeluje Ministrstvo za naravne vire in prostor. Naj poudarim, da so naloge pripravljavca povsem druge kot naloge izdelovalca. Slednji je praviloma prostorski načrtovalec, ki ima predpisano ekipo strokovnjakov. Ta izdela prostorski plan, zagotovi pa ga pripravljavec v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje.
Slovenija ima v predalih več razvojnih strategij za posamezna področja. Manjkajo izvedbeni načrti, opredelitev odgovornosti, kdo in do kdaj bo moral realizirati naloge, ki so določene v dokumentu. Kakšna bo usoda Strategije prostorskega razvoja Slovenije 2050? Ali se bodo pripravljale letne ocene izvajanja Strategije potem, ko bo sprejet načrt za srednjeročno obdobje?
Strategija prostorskega razvoja Slovenije 2050 ima obsežno poglavje Izvajanje strategije. V njem so opredeljeni prostorski in upravljavski inštrumenti. Med prvimi velja poleg pravil državnega prostorskega reda, ki za določena vsebinska področja že veljajo. Za druga pa se pripravljajo. Izpostavljam dve novi. Že omenjene regionalne prostorske plane in tudi akcijske programe. Med upravljavskimi inštrumenti pa je ključno upoštevanje določbe, da so razvojni dokumenti posameznih področij in dejavnosti skladni s strategijo. Določba velja za vse razvojne dokumente posameznih področij in dejavnosti na podlagi presoje učinkov javnih politik na prostor, za vse regionalne prostorske plane in programske dokumente posameznih področij na regionalni ravni. Tudi za vse lokalne prostorske dokumente.
Kaj se bo zgodilo letos?
Za kratkoročno obdobje, do leta 2023, je ministrstvo dolžno pripraviti načrt za izvajanje strategije, v katerem bodo za ključne cilje razvoja in varstva v prostoru določeni nosilci in roki. Načrt se bo pripravil v tesnem sodelovanju in soglasju z deležniki. To pomeni, da bo za izpostavljene naloge treba zagotoviti kadre in finance.
Zakon tudi določa, da se za ugotavljanje stanja in trendov prostorskega razvoja ministrstvo v okviru prostorskega informacijskega sistema vzpostavi sistem spremljanja stanja prostorskega razvoja in pripravo poročila o prostorskem razvoju. Poročilo vsebuje analizo stanja in smernic prostorskega razvoja, analizo izvajanja Strategije in drugih prostorskih aktov. Pa tudi predloge za nadaljnji prostorski razvoj države, vključno s predlogi za posodobitev Strategije in drugih državnih predpisov v zvezi z urejanjem prostora.
Katere razvojne politike, torej tudi ministrstva, bi morale še posebej prednostno upoštevati usmeritve prostorske strategije? Kaj je po vaše največji prostorskih razvojni izziv Slovenije? Ali je to morda razvoj mreže subregionalnih središč Slovenije?
Za uresničevanje koncepta prostorskega razvoja Slovenije, kot jo opredeljuje strategija, so pomembne vse javne politike. Predvsem pa njihova medsebojna usklajenost, in sicer v konkretnem prostoru tako na urbanih območjih kot na podeželju. Če pa moram katero izpostaviti, je ključna npr. podpora prometne politike policentričnemu urbanemu sistemu, zagotavljanje povezanosti različnih delov Slovenije, vpetosti v mednarodni prostor, infrastruktura in storitve za trajnostno mobilnost. Druge politike, npr. zdravstvena in izobraževalna ter politika javne uprave, so pomembne za zagotavljanje mreže javnih storitev za primerljivo dostopnost prebivalstva in gospodarstva na celotnem ozemlju države.
Strategija za območje gospodarskih dejavnosti ali con, kar je za prostorske načrtovalce v občinah zelo velik izziv, predvideva enoten model načrtovanja in upravljanja. Kaj pomeni enoten model, bo to regulirano?
Strategija navaja usmeritve za načrtovanje prednostnih območij za gospodarski razvoj. Med ključnimi usmeritvami je upoštevanje prostorskih meril, navezava na železnico, uporaba razvrednotenih zemljišč za ponovno urbano rabo, dostopnost z javnim potniškim prometom ipd. Vključena je tudi usmeritev razvoja enotnega modela upravljanja za gospodarske cone, v katera se vlagajo javna sredstva. Zemljišča bi ostala v javni lasti, da bi preprečili povpraševanje po vedno novih stavbnih zemljiščih. Model takega upravljanja še ni razvit in ga moramo v sodelovanju z resorjem, ki pokriva gospodarstvo, še zasnovati in preizkusiti.
