Vi sprašujete, ministrstvo odgovarja – EOL 141

Z Zeleno proračunsko reformo so možnosti za odpravo okolju škodljivih subvencij

Podnebno ogledalo 2019 v Povzetku za odločanje ugotavlja, da bo potrebno do leta 2030 in 2050 emisije toplogrednih plinov (TGP) drastično zmanjšati. Oblikovati bo potrebno aktivno politiko podjetjem za nizkoogljično družbo. Zato je med ključnimi ugotovitvami poudarjeno, da je v Sloveniji znesek škodljivih subvencij višji, kot je obseg nepovratnih sredstev za zmanjšanje emisij TGP. Tovrstne subvencije so v nasprotju z dosegom ciljev pri TGP in njihove učinke celo zmanjšujejo. Subvencije bi bilo potrebno postopoma ukiniti, piše v Povzetku za odločanje. Zakaj subvencije oziroma vračila trošarin za dizelsko gorivo za komercialni namen, na podlagi katerih sklepov in katera podjetja prejemajo subvencije?

Najprej je treba poudariti, da davčni ukrepi na tem področju predstavljajo podporo drugim resornim politikam, zato samostojno in nepremišljeno spreminjanje ukrepov v pristojnosti Ministrstva za finance ne bi bilo učinkovito niti smotrno. Pri oblikovanju različnih resornih politik je nujno potreben konsenz, zato davčne politike ne moremo gledati ločeno od ostalih resornih politik, ki jih s svojimi ukrepi podpira. Ob tem ne smemo pozabiti, da je eden primarnih ciljev davčne politike zagotavljanje stabilnih javnofinančnih prihodkov.

V Sloveniji je bilo leta 2009, v razmerah upočasnjene gospodarske rasti in za blažitev posledic finančne in gospodarske krize, uvedeno razlikovanje med trošarino za dizelsko gorivo glede na uporabo za komercialni ali nekomercialni namen. Omogoča ga evropska direktiva o obdavčitvi energentov in električne energije. Z ukrepom se blažijo negativni vplivi višjih cen pogonskih goriv. S tem se je omogočila nižja trošarinska obremenitev dizelskega goriva za pogon motornih vozil za komercialni namen. Ta ukrep ima neposredni učinek na cestno prevozništvo, saj znižuje stroške goriva pri prevozih blaga in potnikov ter krepi konkurenčnost te panoge. Do vračila dela trošarine so namreč upravičeni vsi, ki opravljajo registrirano dejavnost in imajo sedež v EU ali državah članicah Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA) ter gorivo dokazljivo porabijo za komercialni prevoz. Za komercialni prevoz blaga takšna spodbuda velja le za vozila, težka 7,5 ton ali več. Ukrep zaradi nižje cene za cestne prevoznike hkrati omogoča, da tranzitni promet dizelsko gorivo toči pri nas namesto v tujini, kar pomeni dodatne prihodke v državni proračun. Slovenija s shemo vračil trošarine za gorivo, porabljeno za komercialni prevoz blaga in potnikov, izkorišča prednost majhnega in prometno prehodnega ozemlja.

Komu se znižuje cena goriva?

Ukrep znižuje ceno goriva v Sloveniji za avtoprevoznike, za katere je značilno, da povprašujejo po velikih količinah dizelskega goriva ravno pod ceno dizelskega goriva, ki bi jo plačali pri nakupu v Avstriji, Italiji in na Hrvaškem. Po ocenah Ministrstva za finance je vsaj 70 odstotkov količin, za katere domači upravičenci zahtevajo vračilo, dejansko porabljenih v mednarodnem prevozu, torej gre za zavezance, ki opravljajo večino svojih prevozov zunaj Slovenije. Obstaja bojazen, da bi se avtoprevozniki na zvišanje prodajne cene dizelskega goriva odzvali z nakupi goriva v tujini, kar ne bi prispevalo k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov oziroma bi zgolj statistično prispevalo k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov v Sloveniji, saj bi prevozniki še vedno vozili po cestah v Sloveniji in tujini, bi pa to pomembno znižalo javnofinančne prihodke v Sloveniji.

Slovenija na podlagi evropske direktive o obdavčitvi energentov in električne energije omogoča tudi vračilo trošarine za gorivo, porabljeno za industrijsko-komercialni namen. Direktiva omogoča uveljavljanje izjem in znižanj trošarinske obveznosti za opravljanje industrijske in komercialne dejavnosti. Z Zakonom o trošarinah se tako omogoča vračilo dela trošarine za gorivo, porabljeno za industrijsko-komercialni namen, tj. za pogon statičnih delovnih strojev, strojev v gradbeništvu, motornih tirnih vozil v železniškem prometu ter žičnic in strojev ter naprav na smučiščih. Slovenija s predmetno spodbudo izpolnjuje predvsem cilj zagotavljanja konkurenčnosti slovenskega gospodarstva v primerjavi z drugimi državami.

Evropska direktiva o obdavčitvi energentov in električne energije predstavlja tudi podlago za vračilo trošarine za gorivo, porabljeno za kmetijsko in gozdarsko mehanizacijo. Direktiva določa, da lahko države članice določijo nižji znesek trošarine od zneska, ki je predpisan za gorivo, porabljeno za posebej navedene rabe in panoge. Med možnimi navaja tudi kmetijske, vrtnarske in ribogojniške dejavnosti ter gozdarstvo. Slovenija omogoča vračilo trošarine za gorivo, porabljeno za kmetijsko in gozdarsko mehanizacijo z Zakonom o trošarinah.

Kaj pomenijo trošarine za energente v proračunu?

So pomemben in stabilen vir prihodkov državnega proračuna, saj so v letu 2018 od skupno 10 milijard EUR prihodkov predstavljale približno 1 milijardo EUR, kar predstavlja 1/10 vseh prihodkov državnega proračuna. Dodatno je treba upoštevati še v letu 2018 za približno 360 milijonov EUR prihodkov iz naslova drugih javnofinančnih dajatev, vezanih na energente (CO₂-dajatev, prispevek OVE in prispevek URE).

Predstavnik Umanotere je v eni prejšnjih številk revije EOL dejal, da »umetno ohranjanje konkurenčne prednosti, ne da bi ob tem spodbujali razvojno komponento, na daljši rok zavira razvoj gospodarstva«. Navaja še, da je delež OVE v industriji okrog 6 %, pa še to na račun rabe lesa in odpadkov, kar se v EU ne šteje več za OVE. S katerimi okoljsko energetskimi dajatvami, ki so v resnici subvencije, se želi ohraniti konkurenčnost industrije. Ali bi lahko tudi Slovenija sledila zgledu Nizozemske, ki je pristopila k dogovoru o znižanju porabe energije v podjetjih v zameno za vračilo energetskih dajatev? O katerih ukrepih se razmišlja, ki bi zmanjšali porabo naravnih virov in energije?

Pri oblikovanju politike obdavčitve energentov zasledujemo različne cilje, med katerimi so najpomembnejši fiskalni, ekonomski, okoljski, kot tudi konkurenčnost s sosednjimi državami. Višina obdavčitve energentov zasleduje primarno fiskalni cilj zagotavljanja stabilnih javnofinančnih prihodkov ob upoštevanju drugih ciljev. Spremembe morajo biti premišljene in morajo temeljiti na čim večji gotovosti o prihodnjem povpraševanju po energentih. Le tako se lahko zagotovi, da je politika obdavčitve energentov stabilna in zagotavlja pričakovano raven javnofinančnih prihodkov. Poleg ključnega cilja, torej fiskalnega, pa ima pomembno vlogo tudi upoštevanje okoljskega cilja ter zavez Slovenije k zmanjševanju emisij toplogrednih plinov. Ministrstvo za finance tako nenehno spremlja razmere na trgu in bomo tako tudi v prihodnje zasledovali in pripravljali ukrepe na področju obdavčevanja energentov na način, da bomo v največji možni meri iskali ravnotežje med vsemi prej omenjenimi cilji in vidiki.

Toda oprostitev trošarin za energetsko intenzivna podjetja je vendarle vprašljiva.

Slovenija omogoča vračilo dela trošarine za gorivo, porabljeno za industrijsko-komercialni namen, in sicer za pogon statičnih delovnih strojev, strojev v gradbeništvu, motornih tirnih vozil v železniškem prometu ter žičnic in strojev ter naprav na smučiščih. Prav tako se pod določenimi pogoji omogoča oprostitev trošarine za energetsko intenzivna podjetja. Slovenija s tema dvema spodbudama izpolnjuje predvsem cilj zagotavljanja konkurenčnosti slovenskega gospodarstva v primerjavi z drugimi državami. Zaradi zagotavljanja konkurenčnosti industrije se upošteva tudi nižja trošarina na električno energijo za IV. stopnjo odjema električne energije, to je za večje industrijske odjemalce električne energije, ki porabijo nad 10.000 MWh na leto. Gre za spodbude za zagotavljanje konkurenčnosti industrije, ki so bile v okviru projekta zelena proračunska reforma identificirane kot spodbude, ki ne prispevajo k zmanjševanju obremenjevanja okolja, ali kot takšne, ki lahko prispevajo k zmanjševanju obremenjevanja okolja.

Hkrati pa se zagotavlja, da je obdavčitev rabe električne energije, v primerjavi z obdavčitvijo rabe (fosilnih) pogonskih goriv, občutno nižja, v primerjavi z zemeljskim plinom za ogrevanje pa primerljiva predvsem s IV. stopnjo odjema električne energije (za večje industrijske odjemalce). Če znesku trošarine za zemeljski plin za ogrevanje dodamo še veljavno višino dajatve CO₂, ki se na električno energijo ne obračunava, pa je višina obdavčitve električne energija nižja od skupne obdavčitve zemeljskega plina za ogrevanje. Prav tako se z ugodnejšo obdavčitvijo spodbuja proizvodnja lastne električne energije iz obnovljivih virov energije, samooskrba z električno energijo in soproizvodnja električne in toplotne energije. Gre za spodbude, ki prispevajo k zmanjševanju obremenjevanja okolja in, poleg drugih ciljev, zagotavljajo tudi konkurenčnost industrije.

Pri tem je potrebno spomniti, da se s prispevkom za zagotavljanje podpor proizvodnji električne energije iz OVE in SPTE letno zbere okoli 180 milijonov EUR namenskih sredstev, ki se v glavnem porabijo za sistem podpor proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov. Podobne okoljske cilje zasleduje tudi poraba prispevka za učinkovito rabo energijo, s katerim letno zberemo preko 40 milijonov EUR.

Kako je zamišljeno nadaljevanje Zelene proračunske reforme, ki bi morala med drugim zagotoviti zmanjševanje okolju škodljivih subvencij?

V letu 2018 je bil zaključen projekt Zelena proračunska reforma. Nosilec je bilo Ministrstvo za finance. Pri njegovi izvedbi so sodelovali tudi Ministrstvo za okolje in prostor, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo in Ministrstvo za infrastrukturo. K sodelovanju so bili povabljeni tudi predstavniki zainteresirane javnosti. V okviru projekta so bile pregledane in analizirane obstoječe davčne olajšave, subvencije in druge spodbude. Pripravljen je bil pregled spodbud v Sloveniji po posameznih ministrstvih in opravljena presoja, katere izmed spodbud imajo negativne in katere pozitivne okoljske učinke. Proučevalo se je možnosti izboljšanja ali nadomestitve spodbud, ki ne prispevajo k zmanjševanju obremenjevanja okolja, z okoljsko primernejšimi ukrepi.

Kaj so ugotovila resorna ministrstva?

V okviru projekta so bile obravnavane spodbude resornih ministrstev v letu 2016. Na podlagi njihovih analiz so bila oblikovana priporočila za nadaljnje delo resornih ministrstev, ki v okviru svojih proračunov in iz kohezijskih sredstev namenjajo različne spodbude posameznim upravičencem. Med priporočili je tudi, da vsako resorno ministrstvo, ki je nosilec posamezne spodbude, preuči možnost preoblikovanja obstoječih spodbud tako, da bodo bolj okoljsko naravnane, in naj to upošteva pri podeljevanju spodbud v prihodnosti. Na Ministrstvu za finance si že prizadevamo in si bomo tudi v prihodnje prizadevali, da bi v največji možni meri sprejemali takšne ukrepe in zakonske rešitve, ki sledijo priporočilom Zelene proračunske reforme. Tako je med drugim v prihodnje predvidena prenova Zakona o davku na motorna vozila ter prenova sistema bonitet v okviru zakona, ki ureja dohodnino, pri čemer bodo izhodišča obeh prenov sledila tudi ciljem in priporočilom Zelene proračunske reforme. Torej oblikovati takšne ukrepe, ki bodo okoljsko naravnani.

Pričakujemo pa, da bodo takšnemu zgledu sledila tudi druga resorna ministrstva pri sprejemanju ukrepov na svojem področju in tudi pri oblikovanju resornih politik na način, da bodo bolj upoštevale okoljski vidik. S tem bi bile dane možnosti za preoblikovanje ali odpravo določenih davčnih ukrepov, katerih nosilec je sicer Ministrstvo za finance, in so že bili prepoznani kot okolju škodljive subvencije.

Podnebno ogledalo navaja, da subvencije zelo dražijo stroške izvajanja OPTGP, saj so zato emisije večje, to pa pomeni, da bi bili za doseganje ciljev pri zmanjšanju TGP potrebni dodatni ukrepi in finančna sredstva. Ali je lahko pričakovati takšen predlog Ministrstva za finance, saj je tudi okoljski minister menil, da Slovenija potrebuje petletne podnebne načrte na podlagi petletnih ogljičnih proračunov?

Cilj skupnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2030 s pogledom do leta 2040 ter ukrepi za njihovo doseganje bodo opredeljeni v celovitem nacionalnem energetskem in podnebnem načrtu (NEPN), ki ga Slovenija pripravlja v skladu z evropsko uredbo o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepov. Končni NEPN bo temeljil na strokovnih podlagah, ki jih pripravlja konzorcij pod vodstvom Instituta Jožef Stefan. Za pripravo NEPN je pristojno Ministrstvo za infrastrukturo, Ministrstvo za finance pa pri pripravi aktivno sodeluje.

Med priporočili za zeleno rast gospodarstva je zapisano, da naj se pospeši izvedba priporočila glede večjega poudarka okoljskim merilom pri davku na motorna vozila. Kaj načrtuje MF?

Ministrstvo za finance načrtuje prenovo Zakona o davku na motorna vozila. Predlog zakona bo, poleg ostalih ciljev, prispeval tudi k doseganju okoljskih ciljev Slovenije v prometu. Uveljavitev prenove zakona se načrtuje s 1. januarjem 2021, ko bo poteklo prehodno obdobje glede uvedbe novega preskusnega postopka o merjenju izpusta CO₂. Predvideno je, da bi predlog zakona sledil razvoju na trgu motornih vozil in skozi ugodnejšo obdavčitev spodbujal nakup okolju bolj prijaznih vozil, s čimer bi zasledoval okoljske cilje in hkrati zagotavljal stabilni vir prihodkov za državni proračun.

Pri izvajanju ukrepov za zeleno gospodarsko rast bi bilo potrebno zagotoviti ciljno usmerjanje razpisov v razvojne projekte s poudarkom na nizkoogljičnem gospodarstvu. Ali se to priporočilo upošteva?

Vlada je decembra 2017 sprejela Strategijo razvoja Slovenije 2030. To je krovni razvojni okvir države, ki v ospredje postavlja kakovost življenja za vse. S petimi strateškimi usmeritvami in dvanajstimi medsebojno povezanimi razvojnimi cilji ta dokument postavlja dolgoročne razvojne temelje Slovenije. Je podlaga celovitega procesa srednjeročnega načrtovanja, ki predvideva določitev ter potrditev prednostnih nalog in ukrepov, potrebnih za njihovo doseganje, tako da je zagotovljena dolgoročna vzdržnost javnih financ ter v tem okviru priprava in izvajanje proračunov. Politike, aktivnosti in ukrepi morajo tako prispevati k doseganju ciljev Strategije razvoja Slovenije 2030, med katerimi sta tudi nizkoogljično krožno gospodarstvo in trajnostno upravljanje naravnih virov.

Pri izpolnjevanju ciljev iz strategije ima pomembno vlogo Ministrstvo za javno upravo, ki je pristojno za (zelena) javna naročila in ostala resorna ministrstva, ki oblikujejo razpisne pogoje za razvojne projekte. Vloga Ministrstva za finance je pomembna, a omejena na podporo ostalim resornim politikam.

Kaj bo MF v medsektorskem usklajevanju predlagalo, da bo trošarinska politika zagotavljala konkurenčnost obnovljivih virov energije (biomase in biogoriva) v primerjavi s fosilnimi energenti za ogrevanje?

Morebitne spremembe na področju davčne obravnave energentov morajo biti pretehtane, uravnotežene in medsebojno primerno usklajene. Pri tem je potrebno upoštevati tudi spodbude na drugih, nedavčnih področjih in njihove spremembe. Predvsem pa je potrebno ohraniti osredotočenost k osnovnim ciljem na davčnem področju, kot so zagotavljanje stabilnih javnofinančnih prihodkov in s tem tudi javnofinančne konsolidacije, pospeševanje gospodarske aktivnosti in krepitev konkurenčnosti poslovnega okolja.

Biomasa po trošarinski zakonodaji ne šteje za energent, tako da zanjo ne nastane obveznost za plačilo trošarine. To pomeni, da je pri obdavčenju s trošarino lesna biomasa že obravnavana ugodneje v primerjavi z ostalimi energenti, ki se uporabljajo za ogrevanje. Opozoriti velja tudi na to, da pri zgorevanju lesa nastajajo škodljive emisije trdih delcev iz kurilnih naprav. V času zimske kurilne sezone se njihova količina v zraku močno poveča, zato je imela Slovenija v zadnjih letih pozimi na več območjih težave s čezmerno onesnaženostjo zraka in povišano koncentracijo nevarnih prašnih delcev PM₁₀. Glede na to, da je lesna biomasa že sedaj cenovno daleč najugodnejša oblika goriva za ogrevanje in glede na težave z onesnaženjem zraka s trdimi delci na nekaterih območjih pozimi kakršno koli dodatno spodbujanje porabe lesne biomase ne bi bilo primerno.

Tudi trošarina na biogoriva v Sloveniji znaša 0 EUR ne glede na to, za kakšen namen se porabijo – kot gorivo za pogon ali za ogrevanje. Če so biogoriva do predpisanega odstotka dodana fosilnim gorivom (bencin, dizel), se zanje plačuje trošarina v višini fosilnega goriva. Na ta način se z ugodnejšo obdavčitvijo že spodbuja tudi poraba biogoriv namesto fosilnih goriv.

Pretekla vprašanja in odgovori