V Sloveniji se zadržki ponavljajo, a v EU so prepričljivi zgledi – EOL 126

Po katerih merilih bi zelene davčne reforme v EU rangirali kot bolj ali manj zelene in kaj so države najbolj obdavčile? Ali je znano, kam so države usmerile sredstva iz zelenih davkov, so debelile integralni proračun?

Zelena davčna reforma je reforma, ki davčno obremenitev prenaša z davka, ki je negativen za družbeno blaginjo, na primer davek na delo, na davek, ki je pozitiven za blaginjo, na primer davek okolju škodljivim dejavnostim, kot je izraba virov ali onesnaževanje. Zato je takšna reforma priložnost za obravnavanje tako okoljskih kot zaposlitvenih vprašanj. O ‘zelenosti’ davčne reforme govorimo predvsem glede na ambicioznost implementiranih okoljskih davkov. Ocenjujemo jo glede na število zelenih davkov, višino davčne stopnje in velikosti davčne osnove. Reforme so rangirane kot bolj zelene, če ne vključujejo davčnih oprostitev oziroma znižanih davčnih stopenj za industrijo, ter če se davki postopoma dvigujejo. To imenujemo tax escalator, da se dosežejo konkretni cilji pri zmanjšanju stopenj emisij.

Kam gredo zbrani davki?

Ključni teoretični element zelene davčne reforme je fiskalna nevtralnost. To pomeni, da države s to reformo primarno ne želijo vplivati na integralni proračun, vendar zgolj prerazporediti davčno breme, s tem spodbuditi gospodarstvo in zaščititi okolje. Dosedanje izkušnje sicer kažejo, da je bila v praksi proračunska nevtralnost redko dosežena. Države, ki so želele vidno znižati obdavčitev dela, kot denimo Švedska, so to storile na propračunasko negativen način, saj okoljski davki niso v celoti nadomestili izpada prihodkov od znižane obdavčitve dela. Prav tako je veliko držav recikliralo le delež davčnih prihodkov iz naslova višjih davkov na okolje v znižanje davkov na delo. Delež prihodkov pa je raje namenilo za implementacijo trajnostnih shem ali za potrebe lajšanja proračunskega primankljaja, kot je to storila Nemčija.

Praksa v EU je torej različna. Katera država v EU z zeleno davčno reformo najbolj dokazuje, da izvaja sprejeto politiko trajnostnega razvoja in zelene rasti? Kaj je bilo značilno za njihovo davčno reformo?

Do sedaj je 8 evropskih držav implementiralo zelene davčne reforme, nekatere bolj uspešno kot druge. Te države delimo v dva vala reform. Prvi val je trajal od 1990-2000, gre za Švedsko, Nizozemsko, Finsko, Veliko Britanijo, Dansko, Nemčijo. V drugem valu od 2002-2010 sta podobno reformo izvedli novejši članici, to sta Estonija in Češka. Dosedanji obseg davčnega prestrukturiranja je žal relativno majhen, saj so skupaj vse zelene davčne reforme preusmerile zgolj 25 milijard evrov davkov. Potemtakem se ne da še potrditi obljubljenih koristi zelene davčne reforme. Največje prestrukturiranje je uspelo Danski, saj je znašalo 3 % BDPja ali 6 % vseh davčnih prihodkov. Najmanjše prestrukturiranje je uspelo Veliki Britaniji in je znašalo zgolj 0,1 % BDPja.

Je kakšen zgleden primer?

Danska. Danska je pogosto izpostavljena kot ena izmed najbolj zelenih držav EU. Z reformo je zmanjšala emisije CO₂ za 25 % ter znižala stroške dela za 1,4 odstotne točke. A težko govorimo o zelo uspešnem izvajanju politike trajnostnega razvoja in zelene rasti v povezavi z zelenimi reformami, saj je bila reforma zelo hitro ukinjena po spremembi vlade. Vplivi reforme so bili zelo kratkoročni. Morda lahko izpostavim pozitivne izide reforme na Švedksem, kjer so se emisije zmanjšale za 9 %, gospodarska rast se je v istem obdobju povečala za 48 %, stopnja zaposlenosti pa je narasla za 0,5 odstotnih točk.

Kaj so najbolj obdavčili?

V obeh primerih so zelene reforme temeljije na povečanju davkov na energente in proizvodnjo energije, davek na ogljik, žveplo ipd., kar je v povprečju predstavljajo 76 % vseh prejemkov iz naslova okoljskih davkov v EU oziroma približno 2,4 % BDPja. V Nemčiji pa je na primer imela reforma drugačen poudarek. Obdavčili so naftne proizvode, kar je vodilo do 2-2,5 % znižanja emisij CO₂, ustvarili so 250.000 novih delovnih mest, povečali rast BDP za 0,5 odstotnih točk, to je bilo med 1999 in 2003, ter obrnili trend naraščajočih pokojninskih prispevkov.

Zakaj se države težko odločajo za zelene davčne reforme, tudi Slovenija je med njimi? Ali je sedanja gospodarska rast priložnost za močnejšo davčno obremenitev tistih, ki bolj onesnažujejo okolje?

Statistična analiza je pokazala, da značilnosti gospodarstev Zahodne in Srednje Evrope zasenčijo razlike v ključnih ekonomskih spremeljivkah med državami, ki so uspešno implementirale zelene davčne reforme, in tistimi, ki niso. Hkrati pa so bile visoka stopnja BDP in izdatkov za raziskave in razvoj identificirane kot skupni dejavnik šestih držav iz prvega vala reform, ki so uspešno implementirale zelene reforme. To lahko pomeni, da so države z močnim gospodarstvom in odprtostjo za tehnološki razvoj bolj naklonjene izvajanju takih reform in da je trenutna gospodarska rast odlična priložnost, da se podobni ukrepi sprejmejo v več državah EU, vključno s Slovenijo.

Vendar omahovanj in zadržkov ni malo.

Države se načeloma težko odločajo za zelene davčne reforme zaradi strahu pred izgubo konkurenčnosti industrije oziroma energetsko intenzivnih sektorjev. Seveda gospodarska rast ne razreši vseh zadržkov, ki so povezani z zelenimi reformami. Francoski predsednik vlade je denimo izpostavil problematiko uvajanja davčnih restrukturiranj na nacionalni in ne na EU ravni, saj to pogosto vodi do selitve ali premestitve največjih onesnaževalcev v državo z manjšimi okoljskimi davki. V tem primeru gre za carbon offshoring.

Katere pozitivne učinke so dale zelene davčne reforme?

Čeprav je rezultate teh reform težko izolirati od drugih ukrepov, analize kažejo le rahel pozitiven učinek na zaposlovanje, medtem ko so uspešno znižale raven emisij. A morda najbolj izrazito pozitivna aplikacija zelenih davčnih reform se je pokazala v konsolidaciji javnih financ v času gospodarske krize. Irska, čeprav se ni zavezala k izrecni zeleni davčni reformi, je primer, da lahko vlada z implementacijo davkov na CO₂ balansira znatne proračunske primanjkljaje, ne da bi povečala davčno obremenitev dela in se lahko tako gospodarstvo hitreje opomore od finančne krize. Potencial zelenih davčnih reform kot mehanizem za konsolidacijo javnih financ, ki hkrati spodbuja razvoj bolj učinkovitega in okolju prijaznega gospodarstva, je podprt z dejstvom, da je obdavčitev ogljika najmanj ekonomsko škodljiv davek.

EU po tekočem traku sprejema dokumente in programe s kvantitativnimi okoljskimi cilji, hkrati pa se države zelo otepajo zelenih davkov ali iskanja virov spodbude zeleni potrošnji, zelenim izdelkom in zelenim tehnologijam. Vsebina in število zelenih davčnih reform to potrjuje?

Majhno število implementiranih zelenih davčnih reform in politična problematika pri njihovem sprejemanju nakazuje pomanjkanje razumevanja javnosti in politikov, ki sprejemajo odločitve o reformah. V kratki zgodovini zelenih davčnih reform, prva je bila implementirana na Švedskem leta 1991, je politika igrala ključno vlogo pri preprečevanju ali prekinitvi teh reform. Tudi v Sloveniji. Skoraj vse države EU so začasno ustavile ali zmanjšale obdavčitev energije v letih, ki so vodila do leta 2008. Svetovne cene nafte so dosegale rekordno visoke zneske, države so želele ohraniti konkurenčnost, hkrati pa so zaradi finančne krize in proračunskih primanjkljajev povečale obdavčitev dela po letu 2008. Tako so de facto prekinile zelene reforme. Zanimiv je primer Francije, kjer je le nekaj dni pred uveljavitivjo davka na ogljik francosko ustavno sodišče razglasilo davek, na katerem bi temeljila zelena reforma, kot protiustaven. Če želimo, da imajo zelene davčne reforme prihodnost v oblikovanju evropske politike, moramo resno obravnavati vprašanja politične nedoslednosti pri podpiranju dolgoročne okoljske strategije. In še nekaj je. Javnost je bolj nenaklonjena okoljskim davkom kot drugim, saj vidijo porabo prihodkov iz tega naslova kot netransparentno ter na splošno ne razumejo namena davčnega prestrukturiranja v prid okoljskih davkov. Podjetja pa ne verjamejo, da lahko premiki v davčni obremenitvi odpirajo nova delovna mesta.

V globalnem žarišču so podnebne spremembe oziroma dogovor o nujnem zmanjšanju emisij. Koliko se to kaže v zelenih davčnih reformah in za kakšen obseg zbranih davkov gre?

Ne moremo enačiti zmanjševanje emisij in okolju prijazne politike z zelenimi davčnimi reformami. Te reforme so zgolj eden izmed mnogih instrumentov, ki so na voljo državam, da dosežejo okoljske cilje in spodbudijo tranzicijo k nizkoogljičnemu gospodarstvu. Francija ni uspela sprejeti zelene reforme zaradi nasprotovanju davku na ogljik, je pa sprejela kar 44 novih okoljskih davkov in dajatev v nacionalnem programu za zaščito okolja.

Slovenija se je lani odločila za zeleno proračunsko reformo, kako daleč je in zakaj počasnost oziroma tihi in glasni zadržki?

Slovenija je pogosto vključena v razpravo o zelenih davčnih reformah brez formalne zaveze k instrumentu, saj je leta 1997 kot prva država iz srednje in vzhodne Evrope uvedla davek na emisije ogljikovega dioksida. Pričakovanja, da bo ta davek del obsežne davčne reforme, se niso uresničila.

Po vstopu v EU je slovenska vlada v letu 2005 kot prva sprejela, da so podjetja, ki so vključena v evropski sistem trgovanja z emisijami, oproščena davka na CO₂ v izogib dvojne obdavčitve. To je kasneje postalo ključni element zasnove zelenih davčnih reform in je bilo implementirano v državah, kot sta Danska in Švedska. V letu 2011 je delovna skupina za zelene davčne reforme predstavila ugotovitev, da so okoljski davki v Sloveniji visoki, vendar da so prihodki od takšnih davkov preveč nepredvidljivi, da bi bilo njihov delež smiselno povečati. Tako je debata o zelenih reformah zamrla vse do 2016, ko je bila ponovno oživljena v okviru vladnega strateškega razvojnega projekta. Ta je projekt zelene proračunske reforme potrdil marca 2017. Predvideno bodo zadržki podobni kot pri prejšnjih poizkusih za sprejem reforme.

Katerim gospodarskim panogam v Sloveniji bi lahko občutnejša zelena davčna reforma znižala njihovo konkurenčnost? Ali evropska zelena davčna praksa pozna primere spodbujanja zelene rasti podjetij z zmanjšanjem davčnih obremenitev?

Sektorji, ki so najbolj izpostavljeni, so energetsko intenzivni na globalnem trgu in brez možnosti določanja cen na trgu. V Sloveniji bi problematika višjih operacijskih stroškov predvidoma najbolj prizadela prozvajalce energije.

Vendar to ni nujno. Lahko je tudi drugače?

Pri uspešnosti zelenih reform je predvsem pomembno, da se omejijo oziroma ustrezno kompenzirajo regresijske težnje energetskih davkov in davkov na ogrevanje. Ti pa predstavljajo relativno večjo obremenitev za gospodinjstva z nizkimi dohodki, da ne ovirajo konkurenčnosti gospodarstva oziroma da reforma uvede ukrepe postopno. Na način, ki bo spodbudilo tranzicijo k nizkiogljičnosti. Nemčija in Velika Britanija sta razvili programe, kjer so bila podjetja deležna nižje davčne stopnje, če so se zavezale k razvoju in implementaciji zelenih poslovnih načrtov. Glede na to, da sta obe državi zaznali okrepitev gospodarske rasti, lahko rečemo, da je to uspešen način spodbujanja podjetij k trajnosti in razvoju okolju prijaznih tehnologij.