Po novem bi pri zelenih naročilih upoštevali življenjski ciklus izdelka – EOL 101/102

Vlada je ob sprejetju Predloga zakona o javnem naročanju, ki ga bo predvidoma sprejel DZ jeseni, odločila, da je potrebno prenoviti sistem zelenega javnega naročanja. Kateri razlogi so narekovali to odločitev in kaj bo v izhodiščih sprememb?
Zeleno javno naročanje je področje, ki že po svoji naravi sledi stalnemu tehnološkemu napredku in spremenjenim razmeram na trgu. Terja nenehno posodabljanje in prilagajanje. Slednje je bilo, predvsem glede nabora prioritetnih skupin izdelkov in storitev in zaostrovanja obstoječih okoljskih zahtev, zamišljeno že ob sprejemu Uredbe o zelenem javnem naročanju (Uredba o ZeJN). Za celovito prenovo Uredbe o ZeJN bo oblikovana posebna medresorska delovna skupina, ki si bo primarno prizadevala ugotoviti postopkovne in vsebinske težave pri zelenem javnem naročanju. Zato bo najprej pripravljena celovita vsebinska analiza izvajanja Uredbe o ZeJN. To bo začetek prenove zelenega javnega naročanja.

Osnova je novi zakon. Katere določbe so tiste, ki jih bo morala upoštevati predvidena uredba o zelenem javnem naročanju oziroma nakazujejo, da naročniki ne bodo mogli mimo vrste okoljskih zahtev, kakor jih postavljata pred zakonodajalce zelena rast in trajnostni razvoj?
Zakon o javnem naročanju in Uredba o ZeJN, kot izvedbeni akt tega zakona, tvorita celoto pravnih norm. Mislim na postopkovne kot materialne. Pri tem zakon določa postopkovna pravila, torej kako naročati, Uredba o ZeJN pa materialni oziroma vsebinski del, torej kaj naročati. Nov predlog Zakona o javnem naročanju izpostavlja kot pomemben del okoljske in socialne strategije. Zato postavlja nova, izčrpnejša pravila, ki bodo omogočila boljše vključevanje vidikov okoljske politike v postopke javnih naročil. Pravila med drugim vsebujejo t. i. horizontalno klavzulo. Z njo bodo morala podjetja pri izvajanju javnih naročil izpolnjevati veljavne okoljske obveznosti, ki temeljijo na zakonodaji EU ter mednarodnem in nacionalnem pravu, določbe glede uporabe okoljskih označb, možnosti za upoštevanje okoljskih dejavnikov v celotnem proizvodnem procesu in pristop k izračunu stroškov v življenjskem ciklu, ki je za zeleno javno naročanje ključnega pomena.

Prenova sistema zelenega javnega naročanja bi najbrž morala izhajati iz dobre in slabe prakse dosedanjega izvajanja Uredbe o zelenem javnem naročanju. V veljavi je že štiri leta. Ali je bila pripravljena ocena izvajanja Uredbe s podatki, kakšen je obseg zelenega javnega naročanja v Sloveniji, pri katerih artiklih ga je največ in za kakšne zneske gre?
Se strinjam. Omenil sem že, da bo naprej opravljena celovita postopkovna in vsebinska analiza stanja izvajanja same uredbe. Prišli bomo do realne slike. Iz statističnih podatkov o oddanih javnih naročilih za zadnjih nekaj let izhaja, da delež zelenih javnih naročil postopoma narašča, kar je po mnenju Ministrstva za javno upravo spodbudno. V letu 2014 je bilo na primer oddano 1109 sklopov, za katere določa okoljske zahteve Uredba o ZeJN. Njihova skupna vrednost je bila 295.983.131 evrov brez DDV. Poleg teh naročil so javni naročniki prostovoljno upoštevali okoljske zahteve še pri 692 sklopih, kjer predmet naročanja ni zajet v eni izmed prilog Uredbe o ZeJN. Vrednost teh naročil pa je znašala 179.216.809 evrov. V letu 2014 je bilo tako oddanih 61,58 % sklopov, v katerih je bil vključen okoljski vidik, ker je bilo to po uredbi obvezno, v 38,42 % sklopih pa so naročniki okoljski vidik upoštevali prostovoljno.

Vendar so znane ocene, da zeleno javno naročanje v Sloveniji ni zaživelo, da je še vedno bolj papirnata želja in da gre praksa svojo pot. Kritiki posebej omenjajo, da zeleno javno naročanje ne more zaživeti, dokler bo kot glavno merilo in pogoj za uspeh na razpisu cena. Kakšne spremembe naj bi doživeli pogoji za sodelovanje na razpisih?
Zeleno javno naročanje je od uveljavitve Uredbe o ZeJN za določene skupine izdelkov, storitev in gradenj, trenutno gre za 12 skupin predmetov javnega naročanja, obvezno. Zato pavšalni oceni, da v Sloveniji ni zaživelo, ni mogoče pritrditi. Kot omenjate, se ta ocena pripisuje predvsem dejstvu, da se kot edino merilo za izbor ponudbe omogoča oziroma določa le cena. Pri oddaji javnih naročil mora naročnik v skladu z zakonom opredeliti tehnične specifikacije, pogoje za ugotavljanje sposobnosti, merila za izbor najugodnejšega ponudnika in druge zahteve, na primer kraj in rok dobave. Pri čemer pri zelenem javnem naročanju pomen cene ni nič manjši kot pri konvencionalnem naročanju. Res pa je, da pri zelenih javnih naročilih naročniki praviloma ne upoštevajo le nakupne cene, ampak stroške v celotni življenjski dobi predmeta naročanja, kar je gotovo bolj gospodarno. Ključno je torej, da se pri javnem naročanju ne upošteva le nakupna cena, temveč tudi stroški delovanja, vzdrževanja, potrošnega materiala in razgradnje ter drugi zunanji, eksterni okoljski stroški.

Bo to upoštevano v novi uredbi?
Da. Pristop k izračunu stroškov v življenjski dobi spodbujajo tudi nova pravila o javnem naročanju. Za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe odločitev o oddaji naročila ne sme temeljiti le na merilih, ki niso povezana s stroški. Kakovostna merila mora dopolnjevati merilo stroškov, kar je lahko cena ali pristop stroškovne učinkovitosti, na primer izračun stroškov v življenjski dobi. Pojem vključuje vse stroške v življenjski dobi gradenj, blaga ali storitev. To pomeni notranje stroške in stroške, povezane z okoljskimi dejavniki. Notranji stroški zajemajo stroške za raziskave in razvoj, proizvodnjo, prevoz, potrošnjo energije, vzdrževanje in stroške odstranitve na koncu življenjskega cikla. Zunanji učinki pa so lahko emisije toplogrednih plinov, onesnaženje zaradi pridobivanja surovin, ki se uporabljajo v proizvodu ali ga povzroča sam proizvod oziroma njegova izdelava. Stroški, povezani z okoljskimi dejavniki, se lahko upoštevajo samo, če se lahko določi in preveri njihova denarna vrednost. Če za izračun stroškov v življenjski dobi ni na voljo skupne metode EU, se lahko taka metoda določi na nacionalni ali lokalni ravni. Metoda mora biti splošna in nediskriminatorna, torej ne izključno namenjena posebnemu postopku javnega naročila, ter objektivna, zahtevane podatke pa mora podjetje zagotoviti z razumnim prizadevanjem.

Bodiva konkretna. Pri temeljnih okoljskih zahtevah je bilo treba do januarja 2014 pri živilih, pijačah, kmetijskih pridelkih za prehrano in drugem doseči minimalno 10 % deleže ekološke predelave. Koliko se je to merilo upoštevalo oziroma kako so ga dokazovali ponudniki?
Upoštevaje dejstvo, da je bila višina minimalnega deleža ekološko pridelanih živil v Uredbi o ZeJN določena ob upoštevanju takratnega stanja slovenske ekološke pridelave oziroma razvitosti trga, zaradi česar je bilo predvideno tudi posebno prehodno obdobje za naročanje ekoloških živil – do 31. 12. 2013, je znašal minimalen delež ekoloških živil 5 %, od 1.1. 2014 dalje pa 10 %, kar predstavlja relativno nizek odstotek. Ocenjujemo, da ta zahteva naročnikom ni povzročala oziroma ne povzroča težav. Temu v prid gre tudi dejstvo, da naročniki zahtevo po minimalnem deležu ekoloških živil izpolnijo na več različnih načinov. Takšen pristop omogoča večjo fleksibilnost naročnikov. Pri posameznem postopku javnega naročanja upošteva okoliščine konkretnega primera naročanja vključno s kapacitetami trga, pripravljenostjo lokalnih proizvajalcev ekoloških živil za sodelovanje pri izvedbi javnega naročila ipd. Prav tako pa je bilo za spodbujanje oziroma pospeševanje ekološke pridelave in s tem posredno tudi trga z ekološkimi živili, tako na nacionalnem kot evropskem nivoju, sprejetih nekaj strateških dokumentov. Glede na evropsko ureditev pridelave, predelave, uvoza in prodaje ekoloških živil je namreč tovrsten način pridelave oziroma predelave živil mogoče dokazati le z okoljskim certifikatom. Vsa ekološka živila morajo biti zato opremljena z okoljskim znakom, v Evropi pridelana ali predelana živila pa so praviloma opremljena z evropskim okoljskim znakom.

V veljavni uredbi sta pri okoljskih zahtevah uporabljena dva termina: temeljne okoljske zahteve in dodatne okoljske zahteve. Ali bo ta delitev ostala? Tudi evropska regulativa in praksa zaostajata glede zahteve življenjskega ciklusa, spodbujanja sistema EMAS in znaka Ecolabel. Kakšen premik glede okoljske zahtevnosti lahko pričakujemo v novi uredbi?
Takšna razmejitev med okoljskimi kriteriji je prevzet po vzoru ureditve zelenega javnega naročanja na EU ravni. Po vsej verjetnosti se bo takšna razmejitev med okoljskimi zahtevami obdržala. Temeljne okoljske zahteve predstavljajo namreč minimalne zahteve, ki se vključijo v postopek javnega naročanja, dodatne okoljske zahteve pa bolj ambicioznim naročnikom po lastni diskreciji omogočajo naročanje izdelkov in storitev s še višjim standardom varstva okolja. Ta razmejitev, zlasti možnost doseganja višjih standardov od obvezno predpisanih, lahko na nekatere naročnike vpliva stimulativno. Pri tem ne gre prezreti, da ima v Sloveniji status naročnika večje število, okoli 3000, različnih subjektov. Od tistih, ki imajo za izvajanje postopkov oddaje javnih naročil na razpolago številne dobro usposobljene kadre oziroma posebne službe, na primer ministrstva, do tistih manjših naročnikov, kjer so za javna naročila odgovorni zaposleni, ki na tem področju nimajo posebnih znanj in izkušenj. Prav zato, da se naročnikom kar se da olajša vključevanje okoljskih zahtev v postopke javnega naročanja, se je zasnova Uredbe o ZeJN, ki naročnikom omogoča neposredno kopiranje opredeljenih okoljskih zahtev v razpisne dokumentacije, bodisi temeljnih bodisi dodatnih, izkazala za koristno in dobrodošlo.

Svojevrsten izziv bo predstavljal zlasti pristop k upoštevanju izračuna stroškov v življenjski dobi predmeta naročanja, predvsem opredelitev enotne in neodvisne metodologije, ki bo za posamezen predmet naročanja omogočala primerljivost ponudb.

Omenjate usposobljenost. Z zahtevnostjo okoljskih meril in pogojev pri sodelovanju za zelena javna naročila se bo odprlo vprašanje usposobljenosti naročnikov, ki bodo morali razvozlati zapleteno terminologijo regulative in postopkov. Naročniki in ponudniki bodo morali več vedeti o vključevanju okoljskih vidikov v javno naročanje. Kakšne so vaše izkušnje pri sedanjem izvajanju uredbe?
Vprašanje usposobljenosti naročnikov za zeleno javno naročanje se pojavlja že od trenutka priprave oziroma uveljavitve veljavne Uredba o ZeJN. Zeleno javno naročanje je namreč bolj kompleksno od običajnega. Za naročnika terja to več in temeljitejšo pripravo na postopek javnega naročanja ter ne le dobro poznavanje ponudbe in razmer na trgu, temveč tudi podrobno poznavanje predmeta naročila, zlasti učinkov, ki jih ima proizvodnja, uporaba in razgradnja oziroma odlaganje posameznega predmeta na okolje. Posebej zahtevno se je za naročnike izkazalo preverjanje dokazil, da je blago, storitev ali gradnja dejansko okoljsko manj obremenjujoča. Zato bi bilo smotrno podobno kot doslej zagotoviti usposabljanja oziroma izpopolnjevanja o zelenem javnem naročanju, ki ozaveščajo naročnike in ponudnike o okoljski problematiki in konceptu zelenega javnega naročanja, hkrati pa zagotoviti tudi prenos dobrih in slabih praks med naročniki in ponudniki.

Pri javnem naročanju, tudi zelenem, ni malo tveganj za nastanek korupcije, zato je transparentnost na državni in lokalni ravni nujna. Kdo in kako v Sloveniji spremlja obseg, problematiko in transparentnost javnega naročanja?
Načelo transparentnosti je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja. Ta se v postopkih javnega naročanja odraža oziroma uresničuje na več načinov, zlasti pa z objavami obvestil v zvezi z javnimi naročili na Portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije. Za povečanje integritete in zmanjšanje koruptivnih tveganj pa javnonaročniška zakonodaja predvideva tudi druge ukrepe. Pri tem oblikovanje politike javnih naročil in sistemska ureditev tega področja sodi v pristojnost Ministrstvo za javno upravo. Ta preko statističnih podatkov o oddanih javnih naročilih spremlja obseg javnega naročanja za vsako posamezno leto. Tudi predlog novega zakona o javnem naročanju zaradi večje preglednosti stanja javnih naročil uvaja obveznost spremljanja uporabe pravil javnega naročanja oziroma postopkov javnega naročanja na državni ravni. Ministrstvo bo moralo o rezultatih tovrstnega spremljanja pripraviti poročilo. Poročilo bo moralo obsegati podatke o najpogostejših razlogih za napačno uporabo javnonaročniške zakonodaje ali pravno nejasnost, vključno z morebitnimi težavami pri uporabi pravil, obsegu udeležbe malih in srednjih podjetij pri javnem naročanju ter preprečevanju, odkrivanju in ustrezni prijavi primerov goljufije, korupcije, nasprotja interesov in drugih hujših nepravilnostih pri javnem naročanju. O hujših kršitvah, predvsem tistih, ki nakazujejo na sistemske težave, pa bo moralo ministrstvo poročati tudi organom, katerih delovno področje in pristojnost odločanja posega tudi na področje javnih naročil (kot npr. Računskemu sodišču Republike Slovenije, Komisiji za preprečevanje korupcije, Javni agenciji Republike Slovenije za varstvo konkurence). Namen tega ukrepa je v doseganju učinkovitejše in doslednejše uporabe pravil javnega naročanja.

V Sloveniji poteka energetska sanacija stavb, prav tako naj bi gospodarnost, učinkovitost in zelene kriterije upoštevali pri gradnji. Kaj kaže praksa?
Priloga 7 veljavne Uredbe o ZeJN ureja obvezne okoljske zahteve, ki jih morajo naročniki upoštevati pri javnem naročanju stavb, in sicer tako pri projektiranju kot sami izgradnji ter rednem in investicijskem vzdrževanju. Omenjene zahteve se nanašajo na kakovost vgrajenih materialov, rabo okolju prijaznih gradbenih materialov in izdelkov, učinkovito rabo energije in vode ter zagotavljanje zdravih bivalnih in delovnih razmer. V prihodnje bi kazalo te kriterije določiti na novo, tako da se bo stavba za razliko od veljavne ureditve obravnavala kot celota in tako omogočilo upoštevanje vpliva stavbe v njeni celotni življenjski dobi. Za takšen, trajnosten pristop, ki vpliva tudi na kakovost in učinkovitost gradenj se po vedenju Ministrstva za javno upravo zavzemajo tudi stroka, gospodarstvo in javni naročniki.

Že v razpravi o novem Zakonu o javnem naročanju je bilo poudarjeno, da postaja to področje prezahtevno posebej za manjše javne naročnike. Namesto poenostavitev postajajo postopki javnih naročil neobvladljivi. Kaj bi lahko spremenil zakonodajalec?
Ministrstvo za javno upravo, prej Ministrstvo za finance, si je kot pripravljavec javnonaročniške zakonodaje vselej prizadevalo zagotoviti čim večjo poenostavitev in fleksibilnost postopkov javnega naročanja. Pri tem mora Slovenija pri urejanju področja javnih naročil slediti tudi zakonodaji EU, ki javnim naročnikom nalaga obveznosti in omejitve. To seveda onemogoča, da bi se posamezna vprašanja uredila drugače oziroma da bi nacionalna ureditev in njene rešitve odstopale od ureditve na ravni EU. Prav tako pa težav, ki se pojavljajo v praksi, ne gre vedno pripisati zakonodaji, temveč tudi slabi praksi. Praksa se izoblikuje med subjekti, ki sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil, čeprav dinamika oziroma pogostost spreminjanja zakonodaje za naročnike, še posebej manjše, z vidika sledljivosti lahko predstavlja izziv. Nova ureditev javnega naročanja poenostavlja postopke javnega naročanja, omogoča krajše roke in večjo fleksibilnost pri oddaji javnih naročil. Ne le to. Tudi uporabo sodobnih informacijskih tehnologij in načinov naročanja, s katerimi se bodo postopki javnega naročanja pospešili, učinkovitost in gospodarnost javnih naročil pa povečala.