Finančnih virov je več, nujnost je zasebni kapital – EOL 111/112

Gre za avtocestne odseke AC Draženci-MMP Gruškovje (ta je trenutno v gradnji, financirata pa ga delno EIB, delno pa Evropska unija in DARS v okviru Kohezijskega sklada), AC Postojna/Divača-MMP Jelšane in HC Koper-MMP Dragonja, ki so bili leta 2003 določeni s Strategijo prostorskega razvoja Republike Slovenije, leta 2004 uvrščeni v resolucijo o Nacionalnem programu izgradnje avtocest, vključeni pa so tudi v evropski avtocestni TEN-T sistem.

Naša država se nahaja v obdobju, v katerem se mora spopadati z reševanjem velikih finančnih problemov na področju sociale, pokojnin, izobraževanja, zdravstva itd, zato je prisiljena, da svoje obveznosti pri financiranju prometne infrastrukture zmanjša na najmanjšo možno mero. To pomeni, da bo potrebno k financiranju prometne infrastrukture pritegniti zasebni kapital, še prej pa za to zagotoviti potrebne pogoje, kot so prostorski načrti, zemljišča, predvsem pa strokovni kadri, ki se bodo znali spopasti z vsemi čermi razmerij med državo in zasebnim kapitalom. Vprašanje seveda je, ali in pod kakšnimi pogoji bo zasebni kapital sploh vstopal v financiranje zahtevnih infrastrukturnih objektov, kot so avtoceste, železnice ali javni potniški promet. Zato problem financiranja razvoja in posodabljanja prometne infrastrukture zahteva takojšnje ukrepe, saj ima njena izgradnja na eni strani izredno velik delež pri vsakoletni gospodarski rasti, po drugi strani pa z izgradnjo in modernizacijo državnih cest, avtocest kot tudi drugih glavnih in regionalnih cest, še daleč nismo pri koncu, saj so prometne zagate ob hitrem razvoju vedno večje. Isto velja za železniško omrežje.

Financiranje razvoja in upravljanja državnega avtocestnega omrežja je v glavnem potekalo v veliki odvisnosti od upravljanja najetih posojil, ki jih je DARS v obdobju od leta 1994 do leta 2011 najel pri tujih in domačih bančnih sistemih za potrebe izgradnje avtocestnega omrežja. Najbolj kritično obdobje za odplačevanje anuitet najetih posojil je bilo v letih od 2013 do 2015, ko je moral DARS za odplačilo anuitet in obresti letno zagotoviti nekaj čez 500 milijonov EUR. Glede na letno višino pobrane cestnine, ki znaša okrog 350 milijonov EUR, je to terjalo pogovore s kreditodajalci (glavni kreditodajalec je EIB) o delnem reprogramiranju. To je omogočilo odplačilo anuitet in obresti v skladu s finančnim prilivnim tokom, ki ga ima DARS iz naslova cestnine in koncesnine. Še vedno namreč obstaja bojazen, da bo morala v primeru DARS-ove delne nezmožnosti poplačevanja finančnih obveznosti do kreditodajalcev, s finančnim pokrivanjem razlike vskočiti država, saj bo to še vedno manjše tveganje kot unovčitev državnih poroštev. V tem primeru bi namreč ves DARS-ov dolg postal del javnega dolga Republike Slovenije.

Tudi pri bodočem financiranju razvoja glavnih in regionalnih cest, s katerimi upravlja Direkcija RS za infrastrukturo, bo ne glede na stalno izmikanje države – beri Ministrstva za finance – potrebno razmisliti o novih, dolgoročnejših modelih financiranja. Eden izmed glavnih virov, ki bi zagotavljal nemoteno financiranje razvoja, vzdrževanja in upravljanja državnega cestnega omrežja, predvsem glavnih in regionalnih cest, bi moral biti cestni finančni sklad, s katerim bi država zagotavljala namenske finančne vire na osnovi določenega odstotka marže od prodanih naftnih derivatov ter od pobranega nadomestila za uporabo cest. Predvsem po »zaslugi« finančnega ministrstva se država uvedbe tega modela sicer otepa na vse pretege, čeprav iz popolnoma nerazumljivih razlogov, saj takšen model uporabljajo malodane vse evropske države, da ne govorimo o tistih, prometno najbolj razvitih. Zadnji, že ničkolikokratni neuspešni poskus uvedbe t.i. »bencinskega centa« je bil s strani Ministrstva za finance zavrnjen letos spomladi.

Dejstvo je, da je trenutna sistemska rešitev, ki ureja financiranje in bazira na integralnem proračunu Republike Slovenije ter evropskih strukturnih razvojnih skladih, za potreben nadaljnji razvoj državnega cestnega omrežja že dolgo popolnoma neprimerna. Ob predpostavki, da želimo v naslednjih 15 letih zmanjšati 60 % neustrezno stanje na glavnih in regionalnih cestah, kar pomeni posodobitev okoli 5 % oziroma med 150 do 200 km državnega cestnega omrežja letno, pomeni, da bi samo za razvoj investicij letno potrebovali najmanj med 250 do 275 milijoni EUR. Zato bo država morala razmisliti tudi o drugih konvencionalnih virih financiranja njihovega razvoja, kot so posojila, obveznice ter javno-zasebno partnerstvo, v kolikor bo seveda interes privatnega kapitala za ta vlaganja izkazan na dovolj veliki stopnji zanesljivosti.

Prometna politika Evropske unije sicer predvideva tudi postopno uvajanje plačevanja uporabe glavnih in regionalnih cest glede na prevoženo razdaljo, predvsem ob avtocestah, vendar pa te smernice še niso časovno opredeljene. Ker državne ceste ne ustvarjajo neposrednih prihodkov upravljavcu, bi bil za državo še posebej zanimiv model izdajanja dolgoročnih obveznic, s katerim bi Direkcija RS za infrastrukturo lahko financirala skoraj 50 % vseh predvidenih ukrepov na državnem cestnem omrežju. Seveda pri posameznih ukrepih ne smemo pozabiti na sofinanciranje lokalnih skupnosti. Zaradi tehnološke povezanosti posameznih elementov cestne ureditve in doseganja sinergičnih učinkov pri hkratnem urejanju cestne in druge komunalne infrastrukture v naseljih bodo morale lokalne skupnosti redno sodelovati pri (so)financiranju ukrepov, predvsem ureditev v naseljih. Navsezadnje je takšno sofinanciranje opredeljeno tudi v zakonu o cestah.

Zasebni finančni viri (javno zasebno partnerstvo)

V Sloveniji so se ves čas izvajanja Nacionalnega programa pojavljali očitki, zakaj Republika Slovenija določenih avtocestnih odsekov oziroma krakov, kot so Pomurski avtocestni krak Maribor-Lendava-Pince, Pyhrnski avtocestni krak Šentilj–Gruškovje ali Vipavski avtocestni krak Razdrto-Nova Gorica, ni zgradila s pomočjo pridobljenih finančnih sredstev iz koncesij oziroma s pomočjo javno-zasebnega partnerstva. Seveda je bilo izdelanih kar nekaj analiz in študij, ki so skušale odgovoriti na to vprašanje (dr. Mojmir Mrak, dr. Žan Oplotnik). Bolj ali manj so vse te analize pokazale, da bi zaradi za “profitno koncesijo” prenizkih prometnih obremenitev (le-ta mora po ekonomskih izračunih znašati več kot 25.000 vozil/dan, da se koncesionarju vložek v določenem časovnem obdobju povrne) na tistih odsekih, ki bi jih še bilo možno graditi s koncesijo, prišla v poštev samo t.i. “neprofitna koncesija”. A ta je bila za državo finančno neugodna, saj bi morala država koncesionarja subvencionirati (v primeru 30 letne koncesije in simulacije PLDP 5.000 vozil/dan bi subvencija države znašala okoli 3,5 km že zgrajene avtoceste na 1 km koncesijske avtoceste). Seveda je bilo to daleč od optimalnega in profitabilnega poslovnega modela.

Prav tako je bil eden izmed osnovnih pogojev oddaje koncesije tudi ta, da se predhodno prostorsko rešijo poteki posameznih avtocestnih krakov, kar pa se zaradi dolgotrajnih postopkov umeščanja avtocestnih tras v prostor ni zgodilo vse do danes. Naslednji osnovni pogoj za uspešno sklenitev koncesijskega razmerja med koncendentom-državo in koncesionarjem je namreč ta, da se koncesionarju predajo tudi pridobljena in vseh bremen prosta zemljišča za gradnjo, ki pa se s strani investitorja lahko začnejo pridobivati šele po sprejemu uredbe o DPN. Slovenija leta 1994 ni imela niti malo možnosti, da bi izvedbo avtocestnega programa oddala v koncesijsko gradnjo, saj poteki večine avtocestnih tras prostorsko niso bili rešeni oziroma določeni, razen na odsekih AC Šentilj–Pesnica, AC Hoče-Arja vas (dograditev dvopasovne hitre ceste v štiripasovno avtocesto), AC Arja vas–Vransko, AC Razdrto-Čebulovica ter HC Vipava-Selo in HC Selo-Šempeter. Podcenjevanje vidika zahtevnosti prostorskega umeščanja avtocestnih odsekov v prostor, ki je iz leta v leto samo naraščalo, je bilo pri sprejemanju tako ambicioznega programa več kot očitno. Na žalost pa tudi eden izmed glavnih vzrokov za trikratno časovno podaljševanje pa tudi vrednostno naraščanje Nacionalnega avtocestnega programa.

Izkušnje iz tujih držav so pokazale, da postopek podelitve koncesije koncesionarju traja povprečno od 3 do 4 leta (gre za pripravo meril in izvedbo javnega razpisa) in da gre za drag in težaven proces, ki terja sodelovanje izkušenih strokovnjakov tehničnega, ekonomskega in pravnega področja in v katerem stroški postopka lahko narastejo tudi na nekaj milijonov EUR. Predvsem pa nihče ne more jamčiti uspešnega dolgoročnega odnosa med koncendentom in koncesionarjem, kar dokazuje dejstvo, da je bilo v nekaterih državah (Češka republika, Hrvaška, Madžarska) predčasno prekinjenih kar nekaj pogodb o koncesijski gradnji in upravljanju avtocestnega omrežja. Ključen problem, ki je najbolj oviral izvajanje velikih infrastrukturnih projektov državnega pomena, je predstavljalo dejstvo, da je Republika Slovenija zelo pozno sprejela zakonodajo, ki ureja možnosti koncesijske ali javno-zasebne gradnje večjih investicijskih projektov. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, ki v praksi še vedno ni zaživel, je bil sprejet šele konec leta 2006.

Že v Resoluciji o NPIA-2004 je bilo navedeno, da so do takrat izdelane analize pokazale, da oblike profitnih koncesij na avtocestnih krakih, ki bi še lahko bili primerni za izvajanje koncesijske gradnje v obdobju 2003-2013 glede na takratni dejanski in napovedani povprečni letni dnevni promet (PLDP) na vzporedni glavni in regionalni državni cestni mreži, kot tudi na že zgrajenih avtocestnih odsekih na teh krakih, niso bile najbolj verjetna možnost. Pokazale so, da koncesionar niti ob 100% subvenciji države ter koncesijski dobi 30–40 let ne bi mogel zagotoviti predpostavljene interne stopnje donosnosti, ki za tovrstne projekte znaša okoli 6%. Kot bolj verjetna se je kazala možnost za neprofitno koncesijo, za katero bi interes izrazila katera izmed članic mednarodne skupnosti (članice EU) predvsem z vidika dokončanja prometnih povezav na ozemlju EU (transevropski prometni koridorji št. V. in št. X.), katerih odseki se priključujejo na avtocestno omrežje na našem ozemlju. Ker pobude in njihovi pogoji za izvedbo takšne koncesijske gradnje, ki so sicer že bile podane s strani nekaterih evropskih držav (Italija, Nemčija), v danem trenutku še niso bile jasno definirane, se viri koncesijskih gradenj pri razrezu virov nadaljnjega financiranja ReNPIA-2004 niso predvideli. Vendar so se dopustili kot možnost zagotavljanja dodatnega vira finančnih sredstev v bodočnosti.

Upoštevaje kritično finančno stanje v naši državi postaja vedno bolj očitno, da bo ne glede na nekatere navedene omejitve potrebno narediti vse, da se k financiranju razvoja državne prometne infrastrukture pritegne zasebni kapital. V kolikor so ambicije države, vsaj po izjavah političnega establishmenta, po pritegnitvi zasebnega kapitala, ki bi ga vlagatelji namenili za izgradnjo in za upravljanje državne prometne infrastrukture, zares iskrene, bi država morala že urediti oziroma zagotoviti pogoje za izvedbo naslednjih ukrepov, kot so npr. izgradnja drugega tira med Divačo in Koprom ali gradnja druge cevi Karavanškega predora:

pripravo izhodišč za pripravo meril in izvedbo javnih razpisov za oddajo koncesij,

pripravo izhodišč za pripravo koncesijskih razmerij med koncedentom in koncesionarjem,

pripravo meril in izvedbo javnih razpisov za oddajo koncesij,

ustanovitev organa za koncesije, ki bi spremljal izvajanje politike koncesij.

Z vključevanjem zasebnih finančnih virov z javnozasebnim partnerstvom bi tako v Republiki Sloveniji postavili nove ključne elemente, s katerimi se pri izgradnji državne prometne infrastrukture do sedaj še nismo srečali:

zasebni sektor na osnovi pogodbe z javnim sektorjem opravlja storitve oziroma izgradi objekt,

tveganja so razdeljena med javni in zasebni sektor.

Pri javnozasebnem partnerstvu je seveda najbolj ključno to, da gre za takšno obliko financiranja projektov, ki zaradi vključitve zasebnega interesa vzpodbuja učinkovitost izvajanja storitev. Najbolj znani obliki javnozasebnega partnerstva sta BOT model (build-operate-transfer) in ROT model (rehabilitate-operate-transfer). V svetu seveda prednjači uporaba BOT modela, ki ima naslednje prednosti:

angažiranje zasebnih virov kapitala za implementacijo projektov,

kredite za financiranje najema zasebni sektor (koncesionar) in ne javni sektor,

za najetje kreditov država ne daje garancij, kar pomeni, da ti dolgovi ne pomenijo povečevanja državnega dolga,

osnovo za servisiranje kreditov predstavljajo prihodki samega projekta (uporabnina) ali pa prihodki iz državnega proračuna, kar je odvisno od pogodbe,

najpomembnejše zavarovanje, na katerem temelji BOT model, je pogodbena pravica koncesionarja do prihodkov, ki naj bi zadostovali za servisiranje dolgov in omogočali normalno stopnjo donosa v koncesijskem obdobju.

Priprava infrastrukturnih projektov javnozasebnega partnerstva je dolgotrajnejša in dražja od klasične, kjer je edini investitor država. Zato jo prenesejo le takšni projekti, ki so po finančnem obsegu dovolj veliki in pravzaprav večina projektov, ki so bili našteti, temu pogoju popolnoma zadosti. Zaradi natančnega ugotavljanja obsega in razdelitve tveganj stroški tveganj postanejo eksplicitni in se vračunajo v ceno storitve. Pogoji za večjo uveljavitev tega pristopa pa so predvsem:

politična podpora na najvišji ravni,

izdelana strategija vključevanja zasebnih partnerjev,

ustrezne institucionalne rešitve, ki bodo omogočile strokovni pristop in medresorsko usklajenost.

Izhodišče za vzpodbujanje projektov javnozasebnega partnerstva s prijavljanjem projektov na sklade EU mora biti takšno, da bi bilo mogoče s sofinanciranjem EU zagotoviti tako visoko predvideno stopnjo donosa za zasebne vlagatelje, da bi bila ta sorazmerna s prevzetimi tveganji. Če predviden donos glede na prevzeta tveganja ni zadosten, zasebni vlagatelji v investicijo ne bodo vstopili. To je še posebej pomembno v okoljih, kot je Slovenija, kjer koncept javnozasebnega partnerstva pri gradnji državne prometne infrastrukture ni uveljavljen in bi vsak uspešen projekt imel tudi pomemben demonstracijski učinek, ki bi lahko vplival na prihodnje ugodnejše ocene tveganj s strani zasebnih vlagateljev.

Kar se tiče gradnje preostalih, še nezgrajenih avtocestnih odsekov s pomočjo javnozasebnega partnerstva ali koncesij, že sedaj postaja jasno, da samo gradnja brez delnega upravljanja že zgrajenih odsekov, ki se navezujejo na nezgrajene avtocestne odseke, ne bo možna. Ekonomsko-finančni del koncesijske gradnje namreč privatnemu sektorju ne prinaša pozitivnih efektov, v kolikor bi se odločil samo za gradnjo. Tako bo v primeru gradnje avtocestnega odseka AC Postojna/Divača-MMP Jelšane, ki bi se po sedaj izdelanih variantah na avtocestni odsek AC Ljubljana-Koper priključil na razcepu v Razdrtem, potrebno zasebnemu vlagatelju ponuditi v upravljanje že zgrajeni avtocestni odsek Razdrto-Šempeter. S pobiranjem cestnine na že zgrajenem odseku bi si zasebni vlagatelj namreč lahko zagotovil določeno finančno akumulacijo, s katero bi lahko začel z gradnjo obeh še manjkajočih avtocestnih odsekov.

Krediti ali dolgoročni vrednostni papirji?

Zadolževanje tako doma kot v tujini predstavlja tradicionalni vir financiranja infrastrukture. Žal se z najemanjem kreditov povečuje državni dolg oziroma državno garantirani dolg.

V obdobju 2004–2005 se je kot uspešen model financiranja Nacionalnega programa izgradnje avtocest izkazala tudi izdaja dolgoročnih vrednostnih papirjev v obliki dolgoročnih infrastrukturnih obveznic z dospetjem od 20 do 30 let. Glede na spremenjene razmere v domačem gospodarstvu in na finančnih trgih (pojav institucij s ciljnim investiranjem v vrednostne papirje) bi to lahko bil dolgoročno prav gotovo zanimiv vir financiranja projekta razvojnih osi in izgradnje železnic.

Finančna sredstva skladov EU

Z vstopom v Evropsko unijo je Republika Slovenija pridobila vse pravice, možnosti in obveznosti, ki jih imajo države članice in njeni državljani, med drugim tudi možnost črpanja finančnih sredstev strukturnih skladov in Kohezijskega sklada. Projekte, predvidene za sofinanciranje iz skladov EU, se za sofinanciranje prijavi posredno – preko operativnih programov in prednostnih nalog ali neposredno kot velike projekte.

Operativni program (OP) je dokument, ki zajema samo enega izmed ciljev (konvergenca, regionalna konkurenčnost in zaposlovanje, evropsko teritorialno sodelovanje) in zajema določeno 7-letno časovno obdobje. Izdela in predloži ga država članica, sprejme pa Komisija za določitev razvojne strategije z uporabo skladnega niza prednostnih nalog. Za njihovo doseganje se zaprosi pomoč iz enega sklada, v primeru “konvergenčnega cilja” pa lahko tudi iz Kohezijskega sklada in ESRR. Primer operativnega programa je OP gospodarska in socialna infrastruktura, ki zajema prometno infrastrukturo, zdravstveno infrastrukturo in ostalo.

Operativne programe sestavljajo prednostne naloge, le te pa operacije (projekte ali skupine projektov). Kot del operativnega programa lahko ESRR in Kohezijski sklad financirata izdatke operacije, ki jo sestavlja vrsta del, dejavnosti in storitev, katere namen je samostojno izvajanje nedeljive naloge točno določene gospodarske ali tehnične narave, ki ima jasno opredeljene cilje in katere skupni stroški presegajo 25 mio EUR v primeru okoljskih projektov, in 50 mio EUR v primeru drugih področij, kot so prometna infrastruktura.

Izbrani projekti morajo biti uresničljivi v planiranem časovnem obdobju, kar pomeni, da morajo biti pripravljeni na stopnji analiz povpraševanja, prostorske, projektno–tehnične in investicijske dokumentacije, v kolikor pa gre za sodelovanje javnozasebnega partnerstva, je potrebno pripraviti in uskladiti tudi pravni okvir takšnega projekta. Zato bo posebno pozornost potrebno posvetiti postopku umeščanja prometne infrastrukture v prostor in pravočasnemu sprejemanju Uredbe o državnem prostorskem načrtu, ki predstavlja ključni dokument za izvedbo vseh ostalih aktivnosti v pripravi na gradnjo (izdelava investicijske in projektno–tehnične dokumentacije, parcelacija, odkupovanje zemljišč in nepremičnin, pridobivanje vseh potrebnih soglasij in dovoljenj za gradnjo, izvedba javnih razpisov za oddajo pripravljalnih in glavnih gradbenih del). To velja tudi za Junckerjev Naložbeni načrt za Evropo oz. konkretneje Evropski sklad za strateške naložbe (EFSI), v katerem je za izvedbo strateško pomembnih prometnih infrastrukturnih projektov zagotovljenih 315 milijard EUR ob pogoju, da bo pri izvajanju projektov sodeloval tudi zasebni kapital.