Žrtev upravnih organov in sodstva ali ne? – EOL 61

Na julijski novinarski konferenci je vodstvo podjetja Lafarge Cement Trbovlje predstavilo svoje stališče do odločitve Agencije Republike Slovenije za okolje (ARSO), ki je 11. julija zavrnila opredelitev trboveljske cementarne kot obstoječe naprave, medtem ko je bilo leta 2009 dovoljenje IPPC podeljeno ob domnevi, da gre za obstoječo napravo. Družba se z odločitvijo ne strinja, ker po njenem mnenju ni posledica vsebinskih nepravilnosti v dovoljenju IPPC podjetja Lafarge Cement, temveč je rezultat različnih interpretacij zakonodaje s strani upravnih organov in sodstva. Za zaščito svojih interesov bo družba Lafarge Cement sprožila ustrezne pravne postopke.
Gre namreč za domnevno neskladnost med Uredbo IPPC in Zakonom o varstvu okolja. Lafarge Cement ocenjuje, da je žrtev sistemske neurejenosti in ni deležen enake obravnave s strani pristojnih institucij kot ostali zavezanci IPPC. Po njihovih podatkih so v vseh ostalih evropskih državah cementarne skupine Lafarge do sedaj pridobile okoljsko dovoljenje na podlagi direktive Evropske unije za pridobitev integralnega okoljevarstvenega dovoljenja (IPPC), ki velja tudi v Sloveniji. Prav tako so vsi njeni obrati v Evropi obravnavani kot obstoječi.
Odločitev ARSO v praksi pomeni, da družba Lafarge Cement ne sme uporabljati alternativnih goriv. To je za korporacijo Lafarge nesprejemljivo, zato je generalni direktor Janusz Miluch napovedal, da se bo Lafarge Cement na odločbo pritožil: »V mesecu marcu je Lafarge Cement na ustavno sodišče naslovil prošnjo za enakovredno obravnavo v postopku za pridobitev dovoljenja IPPC. Prav tako smo zaprosili za revizijo odločitve upravnega sodišča s strani vrhovnega sodišča. Ustavno sodišče je našo pobudo zavrnilo z argumentom, da lahko presojo o ustavnosti izvede šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt. Zato se bomo tudi na odločbo ARSO pritožili. Pričakujemo, da bo korporacija Lafarge razmislila o odškodninski tožbi proti pristojnim organom zaradi poslovne škode, ki smo jo in jo bomo še utrpeli zaradi zadnje odločbe ARSO.«
Družba Lafarge Cement je dovoljenje IPPC pridobila v skladu s slovensko in evropsko zakonodajo. V skladu z načrtom uvedbe direktive IPPC v Sloveniji je Lafarge Cement že leta 2006 prvič podal vlogo za dovoljenje IPPC, leta 2007 pa je zaprosil še za dovoljenje za sosežig, zgradil odžveplevalno napravo in napravo za čiščenje dušikovih oksidov ter izvedel nekatere druge ukrepe. Prva odločitev ARSO v letu 2008 ni vključevala uporabe alternativnih goriv. V letu 2009 je prišlo do ponovnega odločanja. ARSO je tako aprila 2009 cementarni izdal dovoljenje za sosežig alternativnih goriv. Uroš Macerl, stranka v postopku za izdajo dovoljenja IPPC, se je na odločitev pritožil na Ministrstvo za okolje in prostor, vendar je le-to pritožbo zavrnilo ter izdano dovoljenje potrdilo. Zatem se je Uroš Macerl pritožil še na upravno sodišče, ki pa je marca letos odpravilo okoljevarstveno dovoljenje za sosežig odpadkov, ARSO pa naložilo ponovitev postopka izdaje dovoljenja. V tem obdobju Lafarge Cement v proizvodnji ni smel sosežigati alternativnih goriv. ARSO je ves postopek od leta 2004 vodil kot obstoječo napravo, prav tako so se tudi vsa tri izdana okoljska dovoljenja v letu 2009 nanašala na cementarno kot obstoječo napravo.
Pri tem v Lafarge Cementu opozarjajo, da interpretacija, ali gre pri njih za novo ali obstoječo napravo, v nobenem pogledu ne spremeni dovoljene mejne vrednosti emisij cementarne. Vse več industrijskih obratov souporablja nenevarne odpadke, kar je tudi priporočilo EU, saj se s tem rešuje problem ravnanja z industrijskimi odpadki. V Sloveniji se tovrstnih postopkov poslužuje tudi Salonit Anhovo, v Evropi pa večina cementarn. V nemških cementarnah, denimo, delež alternativnih goriv predstavlja preko 50 odstotkov vseh goriv, v avstrijskih celo presega 70 odstotkov. Meritve emisij dokazujejo, da uporaba alternativnih goriv v podjetju Lafarge Cement ne povečuje vplivov na okolje. Nasprotno, obrati, ki uporabljajo alternativna goriva, morajo celo zadostiti strožjim zakonskim omejitvam za emisije.
Rezultat kontinuiranih izboljšav in okoljskih investicij družbe Lafarge Cement je občutno znižanje emisij. Od leta 2004 dalje so za več kot 97 odstotkov znižali emisije žveplovega dioksida (SO2), za več kot 60 odstotkov dušikovih oksidov (NOx) in za 50 odstotkov emisije prahu. Tudi vsa ostala onesnažila so pod zakonskimi mejnimi vrednostmi. Lokalna skupnost in širša javnost lahko meritve spremljajo preko spletne strani podjetja, kjer so na voljo tudi mesečna okoljska poročila.

Zaskrbljeni zaposleni
Predstavnica sveta delavcev Desanka Petrič odločitev Arsa komentirala: »Vsi delavci smo bili nad odločitvijo presenečeni. Delamo v tovarni, ki obratuje že 135 let, sedaj pa smo od Arsa prejeli dopis, da delamo v novi tovarni.« Izpostavila pa je tudi zaskrbljenost nad prihodnostjo zaposlenih v Lafarge Cementu: »V letošnjem letu tovarna šest mesecev ne bo obratovala. V vsem tem času podjetje redno poravnava vse svoje obveznosti do zaposlenih. Naše plače se niso znižale, je pa vprašanje časa, kdaj bo do tega prišlo.«

In stališče Agencije RS za okolje?

Pojasnjuje mag. Adrijana Viler Kovačič, namestnica generalnega direktorja:

Sanacijski program in OVD

ARSO je skladno z določili prejšnjega Zakona o varstvu okolja (ZVO, Ur. l. RS, 32/1993 in nasl.) v letu 2003 Lafarge Cementu odredila pripravo in izvedbo sanacijskega programa za odpravo čezmernega onesnaževanja zraka. Rok za izvedbo tega sanacijskega programa je bil določen skladno z zahtevami kasnejšega Zakona o varstvu okolja (ZVO-1, Ur. l. RS, 41/2004 in nasl.), to je 31. 10. 2007, ta pa je sovpadal z rokom za pridobitev OVD za obstoječe naprave IPPC. V skladu z ZVO-1 je tako nastala situacija, ko je bil v skladu z ZVO sprožen upravni postopek odreditve priprave in izvedbe sanacijskega programa, hkrati pa je bila po določbah ZVO-1 vložena vloga za pridobitev dovoljenja za njegovo obstoječo napravo.
ZVO-1 je za obstoječo napravo štel tisto napravo, ki je obratovala na dan uveljavitve Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (Ur. l. RS, 97/2004, v nadaljevanju Uredba IPPC) ali je bilo pred njeno uveljavitvijo zanjo pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje po predpisih o graditvi objektov. Uredba IPPC je pričela veljati 18. 9. 2004.
Pogoj za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja je zagotovilo upravljavca, da je na svoji napravi izvedel ukrepe, s katerimi zagotavlja, da bo preprečil onesnaževanje večjega obsega. Namen instituta sanacijskega programa pa je bil zagotoviti, da se preneha čezmerno onesnaževanje. Iz namena obeh institutov torej izhaja enak cilj. Sanacijski program, ki ga je uvedel ZVO, je bilo potrebno izvesti za izpolnjevanje pogojev za pridobitev dovoljenja skladno z ZVO-1, saj je upravljavec, ki je povzročal čezmerno obremenitev okolja, šele z izvedbo sanacijskega programa izpolnil pogoje za pridobitev dovoljenja.
V postopku pridobivanja OVD je zelo pomembno, ali gre za obstoječo ali za novo napravo, saj je za nove naprave predviden drugačen postopek (širša udeležba javnosti). V obeh primerih pa se OVD ne more izdati, če niso izpolnjeni vsi okoljevarstveni pogoji.
Kmalu po uveljavitvi ZVO-1 je nastopil problem izvedljivosti izdaje OVD. Določeni ukrepi znotraj sanacijskega programa, ki so bili obenem tudi pogoj za izdajo OVD za obstoječo napravo, so namreč predstavljali gradnjo, gradbenega dovoljenja pa ni bilo mogoče izdati brez OVD za spremembo naprave, slednjega pa ni bilo mogoče pridobiti, ne da bi poprej izdali OVD za obstoječo napravo. Zato je vlada v letu 2007 sprejela Uredbo o spremembi Uredbe IPPC (Ur. l. RS, 71/2007) in med drugim v 14. členu določila, da v primeru, če za obstoječo napravo še ni izdanega dovoljenja v skladu z Uredbo IPPC, ob večji spremembi, ki zahteva gradnjo, za izdajo gradbenega dovoljenja ni treba pridobiti okoljevarstvenega dovoljenja. Na podlagi te določbe so upravljavci obstoječih naprav, ki jim okoljevarstveno dovoljenje še ni bilo izdano, lahko pridobivali gradbena dovoljenja in izvajali spremembe in tehnične izboljšave oziroma sanacijske programe, in tako zagotovili izpolnjevanje ukrepov za pridobitev OVD.
Navedena določba je bilo sprejeta v duhu Direktive Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (direktiva IPPC). Ta je namreč upravljavcem obstoječih naprav omogočila 11 let prehodnega obdobja, da izvedejo potrebne spremembe in pridobijo dovoljenje najkasneje do 30. 10. 2007, in sicer za obseg in način izvajanja dejavnosti, kot sta zahtevana v vlogi, in po postopku, ki velja za obstoječe naprave.

Izdaja pozitivnega OVD v letu 2009
Lafarge Cement je zaprosil za pridobitev OVD za obstoječo napravo IPPC v letu 2006. Čeprav je že tedaj v vlogi zaprosil tudi za sosežig odpadkov, mu ARSO sprva tega ni dovolila, ker za to ni izpolnjeval vseh potrebnih pogojev. Na odločbo se je pritožil, pritožbi pa se je pridružil tudi krajan Ravenske vasi Uroš Macerl, ki mu je bil priznan status stranskega udeleženca. Ministrstvo za okolje in prostor je zaradi formalnih nepopolnosti odločbe odpravilo odločbo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje.
Agencija RS za okolje je v ponovnem postopku izdala odločbo z dne 23. 7. 2009, v kateri je bilo dovoljeno obratovanje naprave (cementarne) in tudi sosežig nenevarnih odpadkov. Odločitev o izdaji pozitivnega OVD je bila utemeljena z dejstvom, da je Lafarge Cement v preteklih letih omejil emisije v skladu z zakonodajo, zagotovil je ustrezno čiščenje odpadnih plinov ter druge potrebne ukrepe za pridobitev dovoljenja IPPC. Pri tem so bili določeni tudi pogoji obratovanja. Emisijske vrednosti in ukrepi, ki bi jih morala naprava izpolnjevati v primeru sosežiga, so bili določeni bistveno strožje od zahtev za samo cementarno (celotni prah, klor, fluor, kadmij, talij, živo srebro, dušikovi oksidi, antimon, arzen, svinec, krom, kobalt baker, mangan, nikelj, vanadij, žveplov dioksid …). Strožje je bil določen tudi nadzor in izvajanje monitoringa (več zahtevanih trajnih meritev, pogostejše občasne meritve ipd.).
Pri izdaji tega dovoljenja je bilo upoštevano, da gre za obstoječo napravo. To izhodišče je imelo podlago v 14. členu Uredbe o spremembi Uredbe IPPC in ne v ZVO-1, saj je imela uredba prednost pred ZVO-1 skladno z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po ZUP je treba namreč upoštevati načelo zakonitosti, ki nalaga upravnemu organu, da mora odločati po zakonu in podzakonskem aktu. V primeru neskladnosti zakona in podzakonskega akta je treba upoštevati načelo lex specialis derogat lex generalis (specialnejši predpis razveljavlja splošnejšega). Upravni organ ni pooblaščen ne za presojo njihove skladnosti niti za izvzetje določenega predpisa, kar je dopuščeno sodišču v upravnem sporu (exceptio illegalis).
Zoper to odločitev je bila vložena pritožba stranskega udeleženca. Ministrstvo za okolje in prostor kot organ druge stopnje je potrdilo odločitev ARSO, pri tem pa podrobneje obrazložilo, zakaj se mora Lafarge Cement šteti kot obstoječa naprava, izhajajoč iz 14. člena Uredbe o spremembi Uredbe IPPC.

Odločanje na sodišču
Zoper odločitev MOP je stranski udeleženec Macerl vložil tožbo. Sodišče se ni spuščalo v samo vsebino OVD niti v sam postopek. Za sodišče je bilo bistveno vprašanje, ali gre za obstoječo ali novo napravo.
Sodišče je ugotovilo, da se pri interpretaciji pojma obstoječe naprave ni mogoče opreti na 14. člen Uredbe o spremembi Uredbe IPPC, ker je ta v neposrednem nasprotju z izrecno določbo prvega odstavka 69. člena ZVO-1. Ker je sodišče po določbi 125. člena Ustave pri sojenju vezano zgolj na Ustavo in zakon, mora uporabo take določbe podzakonskega akta odkloniti (exceptio illegalis). Po mnenju sodišča je napravo (dan uveljavitve Uredbe IPPC, 18. 9. 2004) mogoče šteti za obstoječo napravo v smislu ZVO-1 le v obsegu, v kakršnem je bilo njeno obratovanje v skladu s poprej veljavno pravno ureditvijo, kar smiselno zajema tudi morebitna dovoljenja, ki so bila s to ureditvijo predpisana.
Ne glede na to, da se ne ARSO ne MOP kot drugostopenjski organ v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja nista mogla izogniti uporabi 14. člena Uredbe o spremembah Uredbe IPPC, saj jima zakonodaja za to ni dala pooblastil, je sodišče odpravilo upravni odločbi MOP in ARSO. V sodbi jima je dala pooblastila za spregled uporabe 14. člena uredbe.
Ponovni postopek v letu 2011
Tudi v ponovnem postopku je Lafarge Cement vztrajal, da želi pridobiti OVD za obstoječo napravo. Tako je ARSO sledeč odločitvi Upravnega sodišča preverila vsa dovoljenja, ki so veljala na dan 18. 9. 2004. Ugotovljeno je bilo, da je za obstoječo napravo možno šteti objekte cementarne brez naprav za čiščenje dimnih plinov, tj. mokrega pralnika dimnih plinov, dozirne naprave za hidrirano apno in naprave za selektivno nekatalitično redukcijo dušikovih oksidov (naprava SNCR), ki so bila dograjene kasneje. Obstoječa naprava pa brez teh naprav ne more dosegati predpisanih mejnih vrednosti iz Uredbe o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja (Ur. l. RS, 31/2007 in 70/2008), Uredbe o emisiji snovi v zrak iz naprav za pridobivanje cementa (Ur. l. RS, 34/2007) in Uredbe o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic odpadkov in pri sosežigu odpadkov (Ur. l. RS, št. 50/2001, 56/2002, 84/2002 in 41/2004). Ker torej taka obstoječa naprava ne izpolnjuje vseh okoljevarstvenih ukrepov in emisijskih parametrov po veljavnih predpisih, je bila vloga z odločbo z dne 8. 7. 2011 zavrnjena.
S pravnomočnostjo te odločbe, ki nastopi šele tedaj, ko so izčrpana vsa pravna sredstva (pritožba in tožba na sodišče), nastopi obveznost okoljske inšpekcije, da prepove obratovanje cementarne kot celote.

Sklep

Uporaba odpadkov kot alternativnih goriv v cementarnah je v Evropi običajna praksa. Lafarge Cement tega zdaj ne sme, ker tega kot obstoječa naprava ni počel 18. 9. 2004, inšpekcija mu je to tudi po odpravi odločbe ARSO s strani sodišča izrecno prepovedala.
Razsodbo o tem, ali je Lafarge Cement žrtev spreminjanja interpretacij zakonodaje, prepuščam bralcem revije EOL.
Na koncu naj mi bo dopuščena naslednja misel. Vsi se zavedamo, da je kakovost zraka v Zasavju problematična, a zagotovo ne gre valiti vse odgovornosti na Lafarge Cement, pač pa tudi na druge akterje, ki živijo oziroma delajo v tem okolju. Glede na naravo možnih ukrepov za sanacijo stanja, npr. spremembe prometnih režimov, nadaljnjo plinifikacijo itd., ima pomembno odgovornost tudi lokalna skupnost.

Odločitev o pritožbi v rokah MOP-a
Podjetje Lafarge je pritožbo zaradi zavrnitve okoljskega dovoljenja za proizvodnjo cementa in sosežig odpadkov naslovilo na Agencijo RS za okolje, ki pa jo je v prvi polovici avgusta v reševanje odstopila Ministrstvu za okolje in prostor. Predvidoma bo okoljsko ministrstvo o pritožbi odločalo v 60-dnevnem roku.

Občina Trbovlje brez mnenja
Agencija je 28. julija pozvala občino Trbovlje k izjasnitvi o pritožbi Lafarga zoper odločbo ARSA. V odgovoru so na občini napisali, da so s pritožbo sicer seznanjeni, vendar se o interpretaciji veljavnih predpisov niso pristojni izrekati. Kot pišejo v odgovoru, je vsebina odločitve odvisna od razlage IPPC uredbe v povezavi z Zakonom o varstvu okolja, za kar pa Občina Trbovlje ni pristojna. Pritožbeni organ pa da je tisti, ki bo odločil v skladu z veljavnimi predpisi in izdal zakonito in pravilno odločitev, kar se od njega tudi pričakuje.