V Sloveniji nekaterim malo brezplačnih kuponov – EOL 59

Podnebna politika EU

Leta 2000 je bil sprejet Evropski program o podnebnih spremembah (European Climate Change Programme, ECCP), ki je pripeljal do sprejetja novih politik in ukrepov, vključno z evropsko shemo trgovanja z emisijami (EU Emissions Trading Scheme, EU ETS, v nadaljevanju ETS).
S ciljem omejiti podnebne spremembe in povečati energetsko varnost ob hkratnem povečanju konkurenčnosti EU so predsedniki vlad držav članic EU marca 2007 sprejeli celovit pristop do podnebne in energetske politike. Zavezali so se k prehodu EU v visoko energetsko učinkovito in nizkoogljično gospodarstvo. Sprejeli so t. i. cilje 20/20/20 do leta 2020, ki so naslednji:
• zmanjšanje emisij toplogrednih plinov (v nadaljevanju emisije ali izpusti) za vsaj 20 % do leta 2020 glede na leto 1990; če bodo primerljive cilje sprejele tudi druge razvite države, države v razvoju pa prispevale svoj pravični delež, je EU pripravljena svoj cilj zvišati na 30 %;
• povečanje deleža obnovljivih virov v končni rabi energije do leta 2020 na 20 %;
• zmanjšanje rabe končne energije za 20 % do leta 2020 glede na pričakovano raven, skozi izboljšanje energetske učinkovitosti.

Za implementacijo teh ciljev je bil s strani Evropskega parlamenta in Sveta decembra 2008 sprejet t. i. podnebno-energetski zakonodajni paket, ki je stopil v veljavo junija 2009. Podnebno- energetski zakonodajni paket sestavljajo:
• revizija in okrepitev sistema trgovanja z emisijami (EU ETS);
• odločba o delitvi naporov: pokriva emisije iz sektorjev, ki jih EU ETS ne zajema;
• nova direktiva o obnovljivih virih energije;
• pravni okvir za promocijo razvoja in varne rabe tehnologije zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida.

S tem zakonodajnim paketom se cilj zmanjšanja izpustov deli na zavezance, ki so vključeni v Evropski sistem trgovanja z izpusti (EU ETS), in na cilje držav članic za sektorje izven EU ETS. V okviru EU ETS je cilj za vse države članice skupen, in sicer zmanjšanje izpustov za 21 % do leta 2020 glede na leto 2005. Za sektorje izven EU ETS pa je cilj za posamezne države članice določen glede na stopnjo njihovega razvoja. Tako Sloveniji do leta 2020 dovoljuje zvišanje izpustov za 4 % glede na leto 2005.
Ne glede na prerazporeditev obveznosti zmanjševanja izpustov med državami po razvitosti so ocenjeni stroški doseganja ciljev v državah z nizkim BDP na prebivalca še vedno previsoki. Zato je v zakonodajo vgrajen še en instrument pravičnosti pri delitvi naporov med državami, in sicer se 10 % vseh emisijskih pravic v ETS porazdeli med države članice, katerih BDP na prebivalca je nižji od povprečja v EU. Na tej podlagi tudi Sloveniji pripadajo dodatne emisijske pravice, tako da je izhodiščna vsota pravic enaka 108 % njenih priznanih emisijskih dovoljenj v letu 2005.
Evropski svet se je nato oktobra 2009 na podlagi stališča Medvladnega foruma za podnebne spremembe, ki je v svojem poročilu (2007) pokazal, da bi morale razvite države znižati izpuste za 25 do 40 % do leta 2020 in za 80 do 95 % do leta 2050, zavezal k znižanju izpustov EU za 80 do 95 % do leta 2050 in hkrati omenil, da bi bilo potrebno emisije toplogrednih plinov do sredine stoletja znižati na okoli 2 toni na prebivalca.
V pogodbah EU je bilo z Lizbonsko pogodbo, ki je stopila v veljavo decembra 2009, prvič zapisano, da je boj proti podnebnim spremembam eden od ciljev okoljske politike EU (člen 191 Pogodbe o delovanju Evropske unije). Da podnebne spremembe predstavljajo pomembno politično vprašanje, je Evropska komisija potrdila tudi z ustanovitvijo ločenega generalnega direktorata za podnebne spremembe (februar 2010).
Na podlagi priporočil Medvladnega foruma za podnebne spremembe je novembra 2009 tudi Državni zbor Republike Sloevenje sprejel Deklaracijo o aktivni vlogi Slovenije pri oblikovanju nove svetovne politike do podnebnih sprememb. Ta predstavlja stališče Državnega zbora RS, ki se je zavzel, da bi morale razvite države znižati izpuste za 40 % do leta 2020 in vsaj za 80 % do leta 2050. Pri tem je Državni zbor od Vlade RS zahteval:
• da čim prej pripravi strokovne podlage in analize o možnostih, stroških in koristih podnebnih ukrepov za Slovenijo do zmanjšanja izpustov za vsaj 80 % oziroma do leta 2050 in jih predstavi Državnemu zboru in javnosti,
• da najkasneje do leta 2011 pripravi vse relevantne strateške in programske dokumente, ki bodo zajemali izpolnjevanje zavez in ciljev v okviru novega globalnega sporazuma iz Kopenhagna.
S Kopenhagenskim dogovorom je bilo nato decembra 2009 potrjeno, da je globalni cilj zaustaviti segrevanje ozračja pri 2 stopinjah Celzija. Ta dogovor sicer ni pravno zavezujoč, pridružilo pa se mu je 114 držav s skupnimi emisijami več kot 80 % globalnih emisij, vključno z ZDA, Kitajsko, Indijo in Brazilijo, zaradi česar ima veliko politično težo in je ključnega pomena za prihodnjo globalno delitev naporov pri ukrepanju proti podnebnim spremembam. Dogovoru se je kot del EU pridružila tudi Slovenija.
Evropska komisija je marca 2011 predstavila Evropski kažipot do nizkoogljičnega gospodarstva do leta 2050, v katerem predstavlja stroškovno učinkovite poti za dosego cilja EU zmanjšanja emisij toplogrednih plinov za 80 do 95 % do leta 2050 glede na leto 1990. V načrtu, pripravljenem na podlagi ekonomskega modeliranja, scenarijev in analize stroškovne učinkovitosti, so opisane smernice za sektorske politike, nacionalne strategije ter dolgoročne naložbe.

Sistem trgovanja z emisijami EU

Evropski sistem trgovanja z izpusti (EU ETS) je prvi in največji mednarodni sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov. Zajema emisije CO2 iz naprav, kot so elektrarne, kurilne naprave, rafinerije nafte, proizvodnje železa in jekla, cementa, stekla, apna, opeke, keramike, celuloze, papirja in kartona. Teh naprav je približno 11.000 v 30 državah (27 držav članic EU ter Islandija, Liechtenstein in Norveška), izpustijo skoraj polovico emisij CO2 EU oz. 40 % skupnih emisij toplogrednih plinov EU. V letu 2012 se bo v sistem vključilo še letalstvo.
EU ETS deluje na principu »cap and trade«. To pomeni, da je določena zgornja meja oziroma je omejena količina toplogrednih plinov, ki jih lahko izpustijo tovarne, elektrarne in druge naprave v sistemu. V okviru te zgornje meje podjetja prejmejo pravice do emisij, ki jih lahko prodajo ali jih kupijo, če jih potrebujejo. Omejena količina pravic zagotavlja, da imajo te vrednost, trgovanje pa, da se doseže optimalna razporeditev stroškov znižanja izpustov.
V prvi in drugi fazi trgovanja v okviru ETS (2005–2012) so bila emisijska dovoljenja razdeljena brezplačno, zato je bila količina emisijskih pravic, s katerimi se je trgovalo na dražbah, majhna. V letu 2013 pa se bo obseg sistema trgovanja z emisijami razširil na nove sektorje in toplogredne pline. Tako bodo vključene še emisije CO2 iz naprav za proizvodnjo organskih kemikalij, vodika, amonijaka in aluminija, vključeni bodo tudi izpusti dušikovega oksida (N2O) iz proizvodnje kislin ter perfluoriranega ogljika iz proizvodnje aluminija.

Prvo trgovalno obdobje (2005–2007)
Kljub temu da se je prvo ciljno obdobje Kjotskega protokola začelo leta 2008, je bilo med letoma 2005 in 2007 uvedeno poskusno obdobje trgovanja z emisijskimi pravicami. Cilj poskusnega trgovanja ni bilo bistveno zmanjšati izpuste ogljikovega dioksida, pač pa razviti infrastrukturo trga EU ETS in zagotoviti izkušnje, ki bi pripomogle k uspešnemu trgovanju z emisijskimi pravicami v prvem ciljnem obdobju.
Ne glede na to, da je bil sistem trgovanja z emisijskimi pravicami zasnovan v izredno kratkem času, mnogi strokovnjaki menijo, da je sistem deloval dobro. Navkljub pozitivni oceni pa je imel sistem na začetku kar nekaj pomanjkljivosti. Ena od njih je bila ta, da je razdeljena količina emisijskih kuponov presegala količino dejanskih izpustov ogljikovega dioksida v posamezni državi članici, kar je bila v veliki meri posledica slabih evidenc emisij. Ob koncu poskusnega obdobja so emisijski kuponi zapadli in jih ni bilo mogoče prenesti v drugo obdobje.

Drugo trgovalno obdobje (2008–2012)
Prvo ciljno obdobje Kjotskega protokola oziroma drugo obdobje trgovanja z emisijami toplogrednih plinov poteka od leta 2008 in se bo sklenilo leta 2012. V tem petletnem obdobju morajo članice EU doseči cilje zmanjšanja emisij v okviru zahtev Kjotskega protokola. EU ETS v drugem obdobju trgovanja v skladu z Direktivo 2004/101/ES priznava tudi kredite, ki jih je mogoče pridobiti iz naslova projekta skupnega izvajanja in mehanizma čistega razvoja, ter jih tako izenačuje z emisijskimi kuponi.
S tem, ko je bilo vsaki državi članici prepuščeno, da sama določi celotno količino emisijskih kuponov, ki jih dodeli brezplačno, pa je prišlo do razlik med samimi članicami. Multinacionalna podjetja so tako podvržena različnim pogojem v evropskem gospodarskem prostoru, kar je privedlo do problemov konkurenčnosti in nastopanja na enotnem trgu. Dodeljevanje brezplačnih kuponov je privedlo tudi do velikih dobičkov podjetij.

Tretje trgovalno obdobje (2013–2020)
Pravila za tretje trgovalno obdobje, ki bo potekalo med letoma 2013 in 2020, določa v okviru podnebno-energetskega svežnja v letu 2009 sprejeta prenovljena EU ETS trgovalna shema. Pravila temeljijo na progresivnem omejevanju emisij iz energetskega in proizvodnega sektorja, s ciljem doseči 21-odstotno zmanjšanje emisij do leta 2020 glede na leto 2005. Ta cilj predstavlja dve tretjini cilja EU 20 % do leta 2020 glede na leto 1990.
Osnovna sprememba v sistemu je prehod od razdelitve brezplačnih pravic za izpuste na sistem kupovanja teh pravic na dražbah. Prehod bo v nekaterih sektorjih postopen, kar je podrobneje predstavljeno v nadaljevanju. Tako bo v začetku tretjega trgovalnega obdobja približno polovica emisijskih pravic podeljena oz. kupljena na dražbah. Z novim sistemom razdelitve pravic bo odpravljen učinek, s katerim so naprave, ki so imele največje izpuste, dobile tudi največ brezplačnih emisijskih pravic.
Postopen prehod na kupovanje emisijskih pravic bo mogoč za industrijo in v okviru energetskega sektorja za ogrevanje. V teh sektorjih bodo pravice dodeljene brezplačno na podlagi ambicioznih meril oz. »benchmarkov« (količina izpustov toplogrednih plinov na podlagi učinkovitosti naprave). Obrati, ki izpolnjujejo merila (in s tem sodijo med 10 % najbolj učinkovitih naprav v EU), bodo tako vse pravice prejeli brezplačno. Naprave, ki ne izpolnjujejo merila, bodo imele primanjkljaj pravic, kar bodo lahko rešile bodisi z znižanjem emisij (npr. z investicijo v učinkovitejšo napravo) bodisi z nakupom dodatnih pravic. Z metodo benchmark so tako oblikovani ustrezni signali za prehod v nizkoogljično družbo.
Nekoliko podrobneje predstavljene osnovne spremembe pravil v ETS, ki začnejo veljati z letom 2013, so naslednje:
1. Enotna omejitev emisij in razdelitvena pravila
S prenovljeno direktivo se bo omejitev emisij določala na ravni EU in ne preko razdelitvenih načrtov posameznih držav članic. To pomeni, da se bodo ista pravila, ki so oblikovana na ravni EU, uporabljala v vseh državah članicah EU. To je ena od pomembnih strukturnih izboljšanj veljavne sheme, ki bo prispevala k večji transparentnosti sistema. Omejena količina emisijskih pravic za leto 2013 je bila določena na 2,04 mrd. in se bo vsako leto zmanjšala za 1,74 % povprečne letne skupne količine pravic, ki jih izdajajo države članice v obdobju 2008–2012. V absolutnem smislu to pomeni, da se bo število pravic vsako leto zmanjšalo za dobrih 37 milijonov. To letno zmanjševanje se bo nadaljevalo tudi po letu 2020 in je lahko predmet revizije najpozneje do leta 2025.
2. Razdelitev emisijskih pravic za energetski sektor
Energetski sektor v večini držav bo od leta 2013 naprej vse emisijske kupone pridobil z nakupi na dražbah. Izjema oz. prehodno obdobje je možno za nekatere nove države članice (Bolgarija, Ciper, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska in Romunija), kjer bo energetski sektor v letu 2013 z dražbami pridobil le 30 % emisijskih pravic, ta delež pa se bo postopoma dvigoval do 100 % nakupov na dražbah v letu 2020. Obrati, ki bodo uveljavljali koristi do brezplačne dodelitve na podlagi te izjeme, pa morajo vlagati v projekte za posodobitev proizvodnje električne energije v svoji državi v višini vrednosti pravic, ki bi jih sicer morali kupiti na dražbah.
3. Razdelitev emisijskih kuponov za industrijski sektor
Za industrijo bo prehod na sistem dražb postopen: leta 2013 bo industrija upravičena do brezplačnih kuponov v višini 80 % osnove, ki bo določena glede na 10 najbolj učinkovitih obratov oz. naprav v EU v posameznem proizvodnem sektorju (benchmark). Do leta 2020 bo delež brezplačnih kuponov znižan na 30 %, z letom 2027 pa bo morala tudi industrija emisijska dovoljenja v celoti kupovati na dražbah. To pravilo velja za industrijo, ki ji ne preti resna nevarnost »odlivanja ogljika«, tj. prenosa proizvodnje in s tem emisij izven meja EU.
4. Razdelitev emisijskih pravic za sektorje, ki jim preti nevarnost odlivanja ogljika
Odlivanje ogljika pomeni selitev proizvodnje v države, ki glede zmanjševanja izpustov toplogrednih plinov nimajo zavez (ali so te manjše). To se bo zgodilo zaradi višjih stroškov, s katerimi bodo soočeni proizvajalci, predvsem v energetsko intenzivnih panogah. Višji stroški bodo posledica dvojega: neposrednega učinka zaradi trgovanja z dovoljenji oz. stroška nakupa emisijskih dovoljenj in posrednega učinka zaradi višjih cen energije, predvsem električne. Industrija, ki je izpostavljena svetovni konkurenci, bo v nasprotju z energetskim sektorjem težje prenesla te stroške v cene svojih proizvodov. Zato bodo lahko nekatere energetsko intenzivne panoge v EU ogrožene, če druge razvite države in drugi veliki onesnaževalci, ki izpuščajo toplogredne pline, ne bodo sprejeli primerljivih ukrepov za zmanjšanje svojih emisij.
Politika EU je to industrijo zaščitila oz. zmanjšala vpliv na povečanje stroškov te industrije v razmerju do konkurentov zunaj EU z odločitvijo o dodelitvi brezplačnih emisijskih pravic. Poleg zaščite industrije gre pri tem tudi za okoljsko celovitost in koristi ukrepov EU, saj bi selitev industrije v države, kjer industrija ni izpostavljena enakim omejitvam emisij, imelo za posledico povečanje globalnih emisij.
V skladu z direktivo ETS velja sektor ali del sektorja za izpostavljenega visokemu tveganju odlivanja ogljika, če se bodo zaradi trgovanja z izpusti stroški njegove proizvodnje povečali za več kot 5 % njegove bruto dodane vrednosti in če trgovinska intenzivnost z državami, ki niso v EU (vrednost izvoza v države izven EU in uvoza iz držav izven EU, deljena z vrednostjo skupnega prometa in uvoza), na ravni celotne EU presega 10 %. Upravičeni bodo tudi tisti, katerih stroški proizvodnje (glede na dodano vrednost) se bodo povečali za 30 % in več – ne glede na trgovinsko intenzivnost –, ter tisti sektorji, katerih trgovinska intenzivnost z državami izven EU presega 30 % – ne glede na povečanje stroškov.
Na podlagi teh kriterijev je Evropska komisija konec leta 2009 sprejela odločbo, ki vsebuje seznam sektorjev, ustrezajočih kriteriju izpostavljenosti odlivanju ogljika. Seznam obsega 164 industrijskih sektorjev na ravni klasifikacije dejavnosti SKD-4. Ta industrija predstavlja približno četrtino vseh emisij, vključenih v ETS, in približno tri četrtine vseh emisij iz industrije, ki je vključena v ETS.
Obrati, ki opravljajo dejavnosti, določene kot izpostavljene odlivanju ogljika, bodo emisijske kupone pridobili brezplačno ob upoštevanju merila najboljše razpoložljive tehnologije oz. glede na t. i. benchmark. Ta je določen na ravni povprečja 10 % najboljših naprav v EU z vidika emisijske učinkovitosti. Tako benchmark predstavlja merilo oz. prag za stopnjo brezplačnih dodelitev za posamezno napravo in je določen na ravni proizvoda, kjer je to izvedljivo.
Merilo na ravni izdelka tako predstavlja povprečne izpuste toplogrednih plinov za 10 % najuspešnejših obratov v EU, ki proizvajajo ta izdelek. Merila uspešnosti so razvita na podlagi načela »en proizvod = eno merilo«, kar pomeni, da merilo ne razlikuje glede na tehnologijo ali uporabljeno gorivo niti glede na velikost obrata ali glede njegove geografske lokacije.

Pravila dodeljevanja brezplačnih emisijskih pravic

Konec decembra je Evropska komisija predstavila osnutek odločbe o harmoniziranih pravilih za dodelitev brezplačnih emisijskih pravic. Količina dodeljenih brezplačnih pravic bo določena na osnovi merila oz. benchmarka na ravni izdelka (teh je 52) in historičnih podatkov o njegovi proizvodnji. Merilo izhaja iz podatkov o proizvodnji na ravni EU za leti 2007 in 2008, in sicer je bila vrednost določena na ravni povprečja 10 % naprav, ki so dosegale najnižje emisije za proizvodnjo določenega proizvoda. Če obrat proizvaja tudi izdelke, ki nimajo določenega merila, se bodo dodatne pravice določile na osnovi porabljene toplote ali goriva za proizvodnjo tega izdelka (t. i. alternativni pristopi). Dodelitev emisijskih pravic pa bo mogoča še na osnovi proizvodnih procesov (ki niso povezane z rabo energije). Emisije iz proizvodnih procesov se sicer upoštevajo že pri merilu na ravni izdelka, ne pa tudi pri merilu na osnovi toplote in goriv.
Tako obstajajo štiri metode dodelitve brezplačnih emisijskih pravic – merilo izdelka (po ocenah zajema okrog 75 % dodeljenih pravic industrije, vključene v ETS) in trije alternativni pristopi: toplotno merilo (zajema okrog 20 %), merilo goriva (zajema okrog 5 %) in merilo proizvodnih procesov (manj kot 1 %).
Na osnovi teh pravil mora vsaka država članica EU do konca septembra oblikovati nacionalne izvedbene ukrepe, na osnovi katerih bo določena količina brezplačnih pravic, do katerih bo upravičena posamezna naprava, vključena v ETS.
Na podlagi teh preliminarnih določenih količin brezplačnih pravic na nacionalni ravni bo Evropska komisija ugotovila, ali bo potrebno uporabiti še medsektorski korekcijski faktor, ki se bo potem uporabil za vse dodeljene količine pravic naprav, vključenih v ETS, ki niso proizvajalci električne energije. Količina emisijskih pravic industrije namreč ne sme presegati količine, določene z direktivo. V primeru, da bo na osnovi preliminarnih nacionalnih alokacij pravic ugotovljeno, da je vseh brezplačnih pravic več, kot je dovoljeno, bo za vse emisije naprav, ki ne proizvajajo električne energije, torej ne glede na to, ali je industrija izpostavljena odlivanju ogljika ali ne, uporabljen še t. i. medsektorski korekcijski faktor. Ta se bo lahko uporabljal samo v določenih letih v obdobju 2013–2020 in bo lahko po posameznih letih različen. Tako bo končna količina brezplačnih emisijskih pravic, do katere bodo upravičene posamezne naprave, znana šele v letu 2012.

Vpliv na slovensko industrijo

Slika: Preliminarna ocena učinka meril in alokacijskih pravil na slovensko industrijo

V okviru ocene ekonomskih učinkov morebitnega prehoda EU na ambicioznejši cilj glede zmanjšanja izpustov toplogrednih plinov je Služba vlade RS za podnebne spremembe objavila tudi rezultate analize Elektroinštituta Milana Vidmarja, s katero je bil ocenjen vpliv benchmarkov oz. meril in načina brezplačne dodelitve emisijskih kuponov na slovensko industrijo.
Analiza kaže, da bo povprečni skupni učinek benchmarkov in pravil dodelitve kuponov 15,4 %, kar pomeni, da bo slovenska industrija na osnovi alokacijskih pravil emisijskih dovoljenj v obdobju 2013–2020 upravičena do brezplačnih dovoljenj v višini 84,6 % količine iz povprečja obdobja 2005–2008. To pomeni, da naj bi bil letni strošek nakupa preostalih kuponov za industrijo v velikosti cca. 6 mio EUR. Po oceni (EIMV) je na najbolj kritični poti sektor proizvodnje papirja in kartona ter sektorja proizvodnje aluminija in jekla; slednja bosta obremenjena predvsem s stroški indirektnih emisij v obliki pričakovano višjih cen električne energije.
Največji primanjkljaj brezplačnih emisijskih kuponov v Sloveniji naj bi imel tako sektor proizvodnje papirja in kartona, ki bo kot celota dobil praktično samo polovico potrebnih brezplačnih kuponov, čeprav gre za sektorje, ki so izpostavljeni odlivanju ogljika.To je lahko zaskrbljujoče tudi ob dejstvu, da je pri teh napravah lahko potencialno ogroženih 2.700 neposrednih delovnih mest. Vendar pa gre tudi za precejšnjo diferenciacijo znotraj sektorja, saj bo ena papirnica zaradi benchmarkov in uporabe premoga pridobila samo 31 % potrebnih pravic, na drugi strani pa bodo nekatere papirnice dobile okvirno 90 % svojih historičnih emisij, kar pomeni, da so kljub majhnosti zelo učinkovite.
Nekateri sektorji, kot npr. proizvodnja cementa in apna ter proizvodnja jekla in aluminija, minimalno zaostajajo za ciljnimi vrednostmi, kar je zelo spodbudno, saj ti sektorji skupaj predstavljajo skoraj 60 % celotnih emisij iz predelovalne dejavnosti.
So pa med temi proizvodnja aluminija in jekla občutljivi na povišanje stroškov zaradi indirektnih emisij (preko predvidenega povišanja cen električne energije), saj gre za izjemno energetsko intenzivne panoge z visoko porabo električne energije. Kakšne bodo dejanske posledice, je v tem trenutku težko predvideti, saj bo ceno električne energije, poleg stroškov za emisijske kupone, oblikovala še vrsta drugih parametrov.

——————-
mag. Mojca Vendramin, Ministrstvo za gospodarstvo
—————–